Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Оценка влияния монетизации льгот на финансовое состояние субъектов Российской Федерации
Техническое задание

на проект «Оценка влияния монетизации льгот на финансовое состояние субъектов Российской Федерации»




Описание проблемы


Доставшаяся от СССР система натуральных льгот была в 90-годы дополнена значительным количеством новых льгот (федеральными законами было установлено более 150 видов различных пособий и льгот, распространявшихся на 230 групп населения). При этом финансирование значительной части льгот было возложено на региональные бюджеты, что в условиях нехватки бюджетных средств привело к возникновению так называемых нефинансируемых «федеральных мандатов». Значительная их часть была установлена федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».

5 августа 2004 года Госдума приняла закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ФЗ-095) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (ФЗ-122) о замене льгот денежными компенсациями. Последним законом были внесены изменения в 167 федеральных законов, отменены 29 федеральных законов РФ. Фактически ФЗ-122 привел в соответствие ряд федеральных законов указанным двум законам.

Согласно ФЗ-122 инвалидам ВОВ, участникам ВОВ, инвалидам 1-3 групп, детям-инвалидам были установлены ежемесячные денежные компенсации. Льготникам предоставлен социальный пакет в размере 450 рублей, заменяющий льготное лекарственное обеспечение, льготный проездной билет на пригородный железнодорожный транспорт, льготное санаторно-курортное лечение.

Одной из основных идей, заложенных в закон, стало разграничение полномочий федерального и региональных бюджетов – согласно закону льготники разделены на федеральных и региональных. Федеральный центр взял на себя обязательства по предоставлению льгот ветеранам войны, героям СССР и РФ, жертвам радиационных катастроф, инвалидам, почетным донорам. Регионам были отданы полномочия по социальной защите ветеранов труда, тружеников тыла, граждан, пострадавших от политических репрессий.

Ряд регионов, следуя примеру федерального центра, решили монетизировать свои льготы, рассчитывая на средства федерального фонда софинансирования расходов регионов, перешедших на монетизацию. Однако средств данного фонда оказалось недостаточно (по сравнению с первоначальными оценками), в связи с чем регионам были перечислены дополнительные объемы финансирования.

В целом монетизации подверглись два рода льгот:

  1. Льготы на пользование общественным транспортом. При этом, если от состава льготников перейти к характеристике состава льготы, то следует подразделять:

    • затраты муниципальных транспортных предприятий, которые ложились на муниципальный бюджет и должны были компенсироваться субвенциями из регионального бюджета;

    • затраты железных дорог на перевозку пассажиров пригородными поездами, которые должны были компенсироваться из региональных бюджетов (по свидетельству РАО «РЖД», это являлось предметом спора с регионами, и частично льготы компенсировались за счет прибыли РАО;

    • затраты железных дорог на перевозку пассажиров в поездах дальнего следования. Данные затраты должны были компенсироваться из федерального бюджета.

  2. Льготы на пользование услугами здравоохранения. Здесь в составе льгот следует выделять:

    • льготы по приобретению жизненно необходимых лекарственных средств. Сюда относятся, в частности, как медикаменты, так и ортопедические изделия. Финансирование этой льготы должно было осуществляться через муниципальные бюджеты и компенсироваться субвенциями из регионального бюджета;

    • льготы по предоставлению как санаторно-курортного, так и некоторых видов обычного (клинического) лечения. Эти льготы компенсировались за счет бюджетов всех уровней в зависимости от подведомственности лечебно-профилактического учреждения.

Объемы бюджетного возмещения затрат предприятий и учреждений по предоставлению льгот сильно варьировали в зависимости от финансового состояния регионов и муниципалитетов. Как правило, имело место хроническое недофинансирование бюджетополучателей. Это приводило к ряду негативных последствий – дефициту необходимых лекарственных средств, коррупции среди медицинских работников, сокращению числа и времени работы маршрутов общественного транспорта. Соответственно, варьировал и объем фактически получаемых льготными категориями населения услуг.

Процесс монетизации, в общем способствующий увеличению эффективности бюджетных затрат, привел к тому, что указанная вариативность финансовых потребностей муниципалитетов и регионов проявилась в полной мере. Так, например, по проекту бюджета Алтайского края на 2005 год первоначально предусматривалось осуществить монетизацию льгот, исходя из пятидесяти рублей в месяц для «краевых льготников».

Последовавшие в ряде регионов социальные протесты обнаружили, прежде всего, финансовые просчеты в реализации реформы. Последующим предоставлением средств из федерального бюджета удалось снять остроту данной проблемы, однако в целом вопрос определения потребностей в финансовых средствах для монетизации льгот на уровне регионов остается открытым. Любые дальнейшие, в том числе обоснованные изменения тарифов на проезд (связанные с ростом цен на топливо, например) и цен на услуги здравоохранения могут привести к дальнейшим протестам льготников.

Кроме того, ожидающаяся монетизация льгот на ЖКХ, по-видимому, еще более обострит проблему.



Цель работы и ожидаемые результаты


Центральной проблемой является оценка в региональном разрезе финансового объема предоставляемых льгот и сравнение выделяемых на монетизацию средств федерального и региональных бюджетов. Учитывая то обстоятельство, что издержки на оказание транспортных услуг и услуг сферы здравоохранения существенно различаются не только по регионам, но и по муниципалитетам, для решения этой проблемы предполагается воспользоваться расчетом средней стоимости услуг (нормативом) для каждого региона. Расчет средней стоимости, в свою очередь, возможен на основе доминирующих на региональном рынке поставщиков, как правило, оперирующих в столицах субъектов Федерации.

Для того, чтобы достичь указанной цели, необходимо решить следующие задачи:

  • провести анализ федеральной и региональной нормативной базы, выделив категории населения – получателей льгот, а также определив те категории в каждом регионе, которые должны получить денежную компенсацию отменяемых льгот в 2005 году;

  • собрать данные о количестве получателей денежной компенсации в каждом регионе;

  • собрать данные о фактическом выделении финансовых средств из федерального центра и региональных бюджетов для выплаты компенсаций в разрезе регионов;

  • собрать региональные данные о тарифах (и издержках) на проезд в общественном транспорте (по видам), о ценах на ЖНЛС (по основным группам лекарств), о стоимости санаторно-курортного лечения;

  • провести сравнение потребности и фактически выделяемых финансовых средств в каждом регионе;

  • провести сравнительный анализ хода монетизации льгот по регионам и в среднем по России;

  • собрать данные об общих доходах и расходах бюджетов регионов, выделив объемы средств, направляемых на монетизацию льгот;

  • разработать рекомендации по механизму расчетов объемов средств, выделяемых регионам из федерального центра и дальнейшему мониторингу монетизации льгот.

Кроме решения основной проблемы, указанной выше, в качестве других важных результатов данного проекта можно выделить следующие:

  • определение фактического влияния монетизации льгот на финансовое положение каждого региона;

  • оценка роли объема средств, выделяемых из регионального бюджета, на монетизацию льгот, объема помощи федерального центра и распределения ответственности между центром и регионами в процессе монетизации льгот;

  • оценка общего эффекта от ликвидации льгот, которые не были обеспечены финансированием (увеличение дохода предоставляющих льготы организаций).



Содержание работ по проекту


Содержание работ по проекту определяется задачами проекта.

На основе анализа федеральных и региональных нормативно-правовых актов составляются списки категорий населения, попадающих под процесс монетизации льгот, которые, в свою очередь, финансируются из региональных бюджетов (включая субвенции, направляемые для этого из федерального центра).

Расчетно-аналитические работы по проекту делятся на две большие логические части:

  1. Все льготные категории населения, попадающие под монетизацию льгот, разделяются на «федеральных» и «региональных». В разрезе каждого субъекта Федерации собираются данные о численности федеральных и региональных льготников.

    Собираются данные о средствах, выделенных каждой категории населения, из регионального и федерального бюджетов. Рассчитываются объемы средств, приходящиеся на одного льготника в каждом регионе, с выделением федеральной и региональной компоненты. Выделяется доля субвенций из федерального бюджета, направленных на поддержку региональных программ монетизации льгот в общем объеме доходов региональных бюджетов и доля всех расходов, приходящихся на монетизацию льгот в общем объеме расходов региональных бюджетов.

    Осуществляются межрегиональные сравнения, кроме того, сравнение должно происходить и со средним уровнем (на одного льготника) по России средств, выделенных на монетизацию. Определяются «проблемные регионы», уровень затрат на монетизацию в которых непропорционально велик, или, наоборот мал по сравнению со средним.

  2. Собираются данные об объемах льгот по каждому региону в «отраслевом» разрезе: объем услуг, оказанных различными видами общественного транспорта, затраты по приобретению медикаментов для льготных категорий населения, затраты на санаторно-курортное лечение и другие льготируемые услуги здравоохранения. Для этого собираются данные о тарифах и издержках транспортных организаций, данные о ценах на лекарства. После этого, исходя из некоторого «стандартного среднего пакета натуральных услуг» (норматива) рассчитывается «наполнение монетизации». Другими словами, по каждому региону берется средний объем денежных средств, получаемых льготником и делится на стоимость стандарта натуральных услуг.

    Определяется межрегиональная дифференциация, приведенная теперь не к стоимостному, но к натуральному показателю. Выделяются «проблемные регионы» в отношении данного показателя, их список сравнивается со списком «проблемных регионов», определенных на основе стоимостных показателей.

Социолого-экономический анализ по итогам сделанных расчетов сопоставляет карты выступлений против процесса монетизации льгот и карты полученных проблемных регионов.

Заключительный анализ нормативных региональных актов выявляет категории населения и стоимость «единых социальных проездных билетов» и других аналогичных инструментов «частичной монетизации», принятых законодательными собраниями субъектов Федерации. Стоимость данных билетов и инструментов сравнивается со стоимостью натурального «стандарта услуг». Рассчитывается эффект экономии (перерасхода) бюджетных средств по субъектам Федерации и по России в целом.


График выполнения работ


Выполнение проекта предполагается разбить на несколько этапов.

  1. Анализ федеральных и региональных актов, подготовка запросов о количестве льготных категорий населения в каждом субъекте Федерации

  2. Подготовка запросов об издержках и тарифах транспортных организаций, ценах на медикаменты и лекарственные средства, услуги здравоохранения, объемах оказываемых транспортом и здравоохранением услуг

  3. Запросы о количестве выделяемых финансовых средств (I квартал – полугодие) из федерального и региональных бюджетов

  4. Проведение расчетов, подготовка промежуточного отчета

  5. Повторный запрос по объемам финансирования за 9 месяцев 2005 года

  6. Подготовка итогового отчета, прогноза итогов монетизации за 2005 год, выделение проблемных регионов

  7. Проведение итоговой презентации, обсуждение итогов, разработка предложений

Общая продолжительность работ - 8 месяцев



Вернуться в раздел Кладбище проектов

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.