Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Города и реформы
Города и реформы


Города как системы

Задачи муниципального менеджмента

Естественно, что объективной задачей управления городом является повышение комфортности проживания в нем и удержания его в фазе развития. И в достижении этой цели орган управления действительно может быть заинтересован при прочих равных условиях. Тем не менее непосредственно перед городским руководством такая задача не стоит, как никогда перед политическим руководством страны в реальности не возникает задача повышения уровня жизни населения. Задачи управления городом во многом предопределяются самой спецификой тех или иных городских систем и характером их включённости в системы более высокого уровня. Остановимся на этом подробнее.

Советский город.

Формально субъектом управления здесь выступает исполнительный комитет Совета народных депутатов. Но в реальности у этого органа нет ни денег, ни собственности, а политическая власть поделена между ним и городским комитетом КПСС. Как уже говорилось, в таком городе, в сущности, нет рынка; интересы развития города тождественны интересам развития его градообразующих предприятий. Последнее позволяет делать карьеру руководителям этих предприятий, которые, собственно, обладают и деньгами, и собственностью - а в силу этого и определенной политической властью. Задача исполкома здесь - каким-то образом сбалансировать интересы руководителей фирм, волей-неволей оказавшихся на одной и той же земле, очерченной административно-территориальными границами города. (Если, конечно, нет одного доминирующего предприятия, руководство которого контролирует все ресурсы и поэтому заведомо сильнее руководства города, в том числе и партийного руководства города, поскольку административно-хозяйственные и партийные должности на таком предприятии фактически не подчинялись горкому, а являлись номенклатурой вышестоящих партийных структур). При этом во многом эта задача является не внутренней, вытекающей из логики функционирования организации, а навязанной исполкому извне, органами политической власти (территориальными подразделениями КПСС). Ведомственность являлась бичом для советских городов. Поскольку объективный механизм обратной связи, выражающийся в стоимостных сигналах, характерный для рынка, здесь отсутствует, то диспропорции в развитии территорий должны были ликвидироваться путем специальных действий политической власти. Основной властный ресурс как горкомов партии, так и горисполкомов - именно политический, а не административный, связанный с игрой на противоречиях между руководителями предприятий и поддержанием баланса интересов между ними. Если противоречий нет, горком и горисполком превращаются в придаток администрации предприятий. Отсюда - существование для органов управления городом специфической задачи по сохранению противоречий между предприятиями в городе, т.е. по воспроизводству своего властного ресурса. Так что ведомственность и обусловленные ею противоречия - ресурс политической власти, налагающий жёсткие ограничения на возможности решения хозяйственных задач.

В силу того, что такого рода города во многом напоминают натуральные хозяйства, то в их границах возникает известная ситуация "разноцветных денег". Фактически покупательная сила рубля в разных населенных пунктах - разная, что неоднократно отмечалось многими экономистами периода перестройки. Однако разность в покупательной силе рубля представляет тоже своего рода компромисс между городскими советскими чиновниками и руководителями отделов рабочего снабжения градообразующих предприятий. Этим объясняется территориальная сегментация потребительского рынка, которая, в отличие от отраслевой (монополистической, по Э. Чемберлину) не имеет никаких аналогов в капиталистической системе 1.

При отсутствии или, по крайней мере, существенном ослаблении автокорректирующих механизмов типа взаимосвязи рост доходов населения - увеличение спроса на комфортабельное жилье - увеличение гражданского строительства, включающего в себя так называемый соцкультбыт (под последним понимались как организации социальной сферы, так и бытовой и инженерной инфраструктуры), исполкомы становятся своеобразным "коммуникационным каналом", призванным заменить стоимостные рыночные показатели, ориентация на которые определяет развитие "капиталистического" города. Здесь темп строительства жилья генерировался централизованно, через выделение капитальных вложений на уровне федерального центра, разрабатывавшего пятилетние планы 2. В этих условиях исполкомы в массе принимали решения, в соответствии с которым строительство жилья градообразующими предприятиями разрешалось при условии выполнения условия "рубль на рубль". Другими словами, на один рубль, вложенный в строительство жилья, требовалось вложить столько же средств в сооружение объектов инженерной инфраструктуры, торговли и бытового обслуживания, объектов социальной сферы. Естественно, такой подход предполагал процедуру административного торга, никак не оформленного юридически. Тем не менее утверждать, что исполкомы не могли оказывать никакого влияния на развитие городов было бы неверно: через подобные процедуры, через режим прописки 3, закрепление благоустройства городских кварталов за теми или иными предприятиями та или иная муниципальная политика все же осуществлялась. Члены исполкомов работали на постоянной основе; для них был возможен карьерный рост через механизмы номенклатуры и кадрового резерва, так что говорить о полном отсутствии управления советским городом нельзя. Однако какой-либо прозрачный механизм обратной связи между горожанами исполкомом отсутствовал; как, впрочем, и собственно привычная процедура конкурентных выборов в представительные органы.

Организационная структура управления советским городом была достаточно рыхлой. Поскольку функциональные отделы выполняли в основном кураторские функции, постольку можно выделить три подразделения, которые постоянно участвовали в процедурах административного торга:

Управление архитектуры (Главное архитектурно-планировочное управление - ГлавАПУ), фактически распоряжающееся городскими землями.

Отдел по учету и распределению жилья, который контролировал процессы распоряжения этим крайне дефицитным ресурсом в городе. Хотя предприятия и выделяли жилье своим сотрудникам непосредственно, но исполкомы контролировали соблюдение очередей на предприятиях, а также по существующим квотам забирали часть построенного фирмами жилья на удовлетворение потребностей так называемой общей городской очереди (в ней, в частности, учитывались нуждающиеся работники самого исполкома и организаций, финансируемых из городского бюджета).

Управления по торговле и бытовому обслуживанию населения, осуществлявшие контроль за розничной и оптовой торговлей. Финансово-экономические службы, как и социальные службы исполкома, имели гораздо меньшее влияние на происходящее в городе процессы. Поэтому формальная линейно-функциональная структура управления, характерная как для советского, так и для капиталистического города, не должна вводить в заблуждение. Советские исполкомы, в сущности, никогда не работали "командой" ввиду отсутствия общих управленческих задач. Последние, конечно, могли появляться в рамках органов власти благодаря тем или иным ярким личностям, но это было исключением, а не правилом.

Наряду с горисполкомами и горкомами партии, формально уполномоченными принимать управленческие решения относительно городов, фактическими управленческими функциями по отношению к городам обладали министерства и ведомства - “держатели” предприятий на городской территории. Именно они могли обеспечить как “закачку” дополнительных ресурсов (финансовых, людских, материальных) в город за счёт реализации там новых или расширения старых проектов, так и сокращение прокачиваемых через город ресурсов - в том случае, если проект утрачивал свою актуальность. Поэтому такие решения для советских городов были воистину судьбоносными, куда более серьёзными по последствиям, чем решения собственно городских органов. Но при принятии такого рода решений министерства и ведомства руководствовались не соображениями развития города, а, в лучшем случае, рассматривали город как вместилище неких ресурсов, необходимых для решения производственных задач, и способ соорганизации этих ресурсов. Стремясь сохранить монопольный контроль над этими ресурсами, министерства и ведомства, как правило, не договаривались с уже существующими городскими властями, а либо строили новый город на пустом месте (Обнинск, Энергодар, Нижнекамск, Братск, Усть-Илимск и др.), либо запускали проекты такой мощности, что поглощали старые города и уничтожали старую городскую власть (превращали её как власть в ничто - Ставрополь-на-Волге, Набережные Челны, Сургут, и т.д.). Однако в тех случаях, когда министерства и ведомства реализовывали свои проекты в достаточно крупных и достаточно старых городах, они фактически делили управление такими городами с горкомами партии и горисполкомами. Хотя для министерств и ведомств это было не существенно. С другой стороны, чем больше конкретный “советский город” поддавался редукции до "чисто промышленного" узла, тем более адекватным оказывалось отсутствие городской рамки для управления им.

Капиталистический город.

В отличие от социалистического города, в этом типе города принятие любых значимых для судьбы города решений не может быть осуществлено без участия структур муниципального менеджмента и муниципальной политики. Это относится и к городам при производстве и обусловлено тем, что управленческие структуры этих городов встраивались в уже сложившуюся административно-политическую структуру по её правилам, включая распределение полномочий между уровнями иерархии и обязательное наличие политических отношений на каждом из уровней. Хотя понятно, что, если город при производстве оказывается чистым компани-тауном, предусмотренные формы политики являются чисто фиктивными. Но задача встраивания в иерархию с уже распределёнными полномочиями всё равно остаётся, что обуславливает относительную свободу городских структур от руководства компании.

Управление городом существенно отличается от управления коммерческой фирмой. Как показывает П. Друкер, менеджмент не является только менеджментом бизнеса 4. В случае с муниципальным менеджментом на собственно рационализацию организации работы городских служб накладывается политика: целью городских депутатов является не столько оздоровление города и возврат его в фазу развития, сколько победа на очередных выборах. Для муниципального менеджмента характерно противоречие между краткосрочными и долгосрочными целями, как, впрочем, и для политических задач вообще. На это указывает в вышеприведенной работе и Дж. Форрестер. Тем не менее, как и для любой организационной системы, функционирующей в капиталистической среде, муниципалитет должен добиваться финансового благополучия, которое выражается в бездефицитном городском бюджете, росте поступлений в бюджет и т.д. Финансовые показатели являются простыми для понимания избирателей и достаточно информативными индикаторами, которые позволяют судить о качестве городского управления.

Следует отметить, что увеличение поступлений в городской бюджет при неизменности других основных параметров свидетельствует о развитии города. Это позволяет реализовывать как городские программы развития, так и увеличивать жалованье муниципальным служащим. Таким образом, финансовое благополучие и развитие города обеспечивается внутренней логикой функционирования такой организационной системы. Прибегая к аналогии, можно сказать, что прибыль и рентабельность для коммерческой фирмы является необходимым, но недостаточным условием выживания в долгосрочном периоде. Аналогично муниципалитет вынужден считаться с финансовыми ограничениями, хотя ориентация исключительно на финансовые параметры, скорее всего, приведет к поражению на следующих выборах.

Наличие общих политических задач и, следовательно, общей политической судьбы, вынуждает городские власти капиталистического города в той или иной мере переходить к командной работе. При этом, наряду с важными архитектурно-градостроительными задачами должны успешно решаться проблемы функционирования инженерной инфраструктуры, включая коммунальное хозяйство и общественный транспорт, а также социальные задачи. Освещение проблем последних независимой (в т.ч. оппозиционной) прессой выдвигает их едва ли не на первый план. Функциональные службы капиталистического города, таким образом, вынуждены быть "равноправными" в отличие от города советского.

Естественно, что осуществление любой политической программы требует денег. Именно последние становятся лимитирующим фактором, вокруг финансов, инвестиционных программ и городской собственности разгораются внутренние конфликты городских властей. Как результат, финансово-экономические службы приобретают центральное значение в капиталистическом городе.

Следует оговориться, что мотивация поведения муниципальных служащих и выборных лиц капиталистического города, а также их индивидуальные особенности вполне допускают оппортунистическое поведение и преимущественную ориентацию на личные интересы. Это может как приводить, так и не приводить к поражению на следующих выборах в результате конфликтов или распада управленческой команды. Тем не менее осознание общности проблем и механизм принятия решений здесь становятся принципиально иными по сравнению с советским городом.


1 Как будет показано позднее, элементы этой сегментации сохраняются и в переходный период, несмотря на либерализацию цен и отсутствие формального административного распределения ресурсов.

2 Это обстоятельство позволяет предсказывать кризис российских городов, связанный с нарастающим износом жилья и инженерных сетей после 50 лет их эксплуатации. Массовое (поточное) жилищное строительство, начавшееся в шестидесятые годы, естественно, не сопровождалось последующей необходимой реконструкцией жилья и инженерных сооружений.

3 В городах советской Прибалтики, например, приток мигрантов регулировался вдобавок своеобразным налогом, которые платили предприятия за каждого вновь принимаемого на работу иногороднего. Своеобразным "моральным" обоснованием этому платежу в городскую казну было увеличение нагрузки на городскую инфраструктуру.

4 Друкер П. Задачи менеджмента в XXI веке. - М.: Изд. дом “Вильямс”, 2001.


Предыдущая часть   Вернуться к Содержанию книги   Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.