Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Города и реформы
Города и реформы


Города как системы

Административно-территориальное деление и введение в проблему муниципальных финансов

Город, кроме прочего, это еще и административно-территориальная единица. Классификация таких единиц предполагает реализацию определенных принципов, заложенных политическим устройством страны. Так, реформа административно-территориального деления в двадцатые годы в СССР по большей части преследовала цель обеспечить доминирование коммунистов в районных и областных Советах. Одновременно с этим уход от волостей, уездов и губерний действительно позволял рационализировать государственное управление и идеологически знаменовал разрыв с "буржуазным прошлым".

Однако выделение сел, райцентров, поселков городского типа, малых, средних и больших городов после Отечественной войны преследовало и другие, экономические цели. В районах создавалась инфраструктура, замыкавшаяся на районные центры. Это касалось транспорта и связи, здравоохранения (тех больных, которым необходимо было стационарное лечение, везли в центральную районную больницу), библиотек, школ и т.д. Переход от села к поселку городского типа (городу) предусматривал строительство котельной и перехода от печного к централизованному отоплению, появлению маршрутов городского транспорта, а зачастую - перехода от централизованного завоза хлеба к возведению хлебозавода. "Статус" населенного пункта, как правило, связанный с количеством жителей, предусматривал появление определенных дополнительных услуг.

В капиталистической системе подобные проблемы статуса решаются с помощью рыночного механизма. Появление определенных услуг, таких как централизованное отопление или общественный транспорт, очевидно, требует достаточно крупного рынка. В свою очередь, размер рынка связан с объемом спроса, последний же определяется в первую очередь количеством потребителей. Таким образом, несмотря на достаточно высокий уровень произвола в определении "статуса" и "перспективности" того или иного населенного пункта в советской системе, после проведения индустриализации и достижения советской экономикой определенного уровня развития, административно-территориальное деление было призвано в какой-то мере имитировать "работу рынка".

Следует также отметить, что само административно-территориальное деление все же является выражением политической воли властных субъектов. В силу этого в капиталистических странах, несмотря на рыночные механизмы, указанное деление (и его реформирование) является результатом организованных формально-юридических процедур, а не спонтанно-экономических.

Обращение к международному опыту позволяет отчетливо выделить по крайней мере два типа административно-территориального деления. Это устройство континентальной Европы, где на местах повторяется "устройство государства в миниатюре": города и районы (департаменты, графства) также ответственны за выполнение конституционных гарантий гражданина на образование, здравоохранение, личную безопасность, как и правительство страны в целом. И это - устройство США, где на уровень отдельного муниципалитета передается выполнение только тех государственных гарантий, которые позволяет осуществлять имеющаяся на местах финансовая база. Часть функций выполняется специализированными округами: школьными, больничными, экологическими и т.д. При этом, если муниципалитет образуется снизу, путем оформления совместного решения жителей, то округа формируются "сверху", правительством штатов, а иногда (как в случае с школьным образованием) и при участии федеральных властей.

Специфика современного административно-территориального деления России заключается в том, что, будучи в целом унаследовано от советского периода, оно во многом строилось на принципах, близким к европейскому устройству (прежде всего, ФРГ). Первичным, основным звеном в вертикальном разделении властей здесь выступает район и город "областного подчинения". Однако в связи с политическими событиями 1993 года, когда районное звено в массе поддержало разогнанный Верховный Совет РФ и последующим принятием нового законодательства о местном самоуправлении, в последнем появилась норма, запрещающее вхождение одного муниципалитета в состав другого. В результате появились противоречия между "поселенческими" (городами) и "территориальными" (районами) муниципальными образованиями. Выход городов (в первую очередь, райцентров) из состава районов приводил к разрушению сложившейся районной инфраструктуры. Кроме того, район лишался и финансовой базы - предприятия налогоплательщики в основном располагаются в городах. Такова политическая база конфликта, связанного с перераспределением властных полномочий - фактически муниципальные образования явочным порядком меняют административно-территориальное деление России.

В свою очередь, переход к рыночной экономике требовал принципиально иной, нежели советская, налогово-бюджетной системы. С одной стороны, это выразилось в избавлении предприятий от необходимости содержать городскую социальную и инженерную инфраструктуру, которая передавалась в муниципальную собственность. С другой стороны, это дополнилось ликвидацией разграничения между "градообразующими" и "местными" предприятиями. Специфика налогово-бюджетной системы, строившейся на регулируемых налогах, доходы от которых распределялись согласно нормативам, устанавливаемым регионами и федеральным центром, привела к массовому дефициту бюджетов муниципальных образований. Принятие Бюджетного кодекса, запрещающего представительным органам МСУ утверждать дефицитные бюджеты, устранило "искусственные" дефициты, однако большинство МО по-прежнему являются дотационными. Естественно, что такое положение несовместимо с развитием в условиях капиталистического города. Такова экономическая подоплека существующего противоречия административно-территориального деления - подавляющая часть МО является банкротами и, с финансовой точки зрения, просто не может существовать.


Предыдущая часть   Вернуться к Содержанию книги   Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.