Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Развитие малого и среднего предпринимательства как перспективной базы муниципальных и регионального бюджетов
Развитие малого и среднего предпринимательства как перспективной базы муниципальных и регионального бюджетов

Техническое задание

Руководители проекта:

П. А. Ореховский, д.э.н., проф., главный редактор журнала "Муниципальная экономика" (Обнинск),

В. М. Широнин, к.ф.-м.н., научный руководитель Института социально-экономического анализа развития предпринимательства (ИСАРП, Москва),

В. В. Мищенко, к.э.н., доцент кафедры региональной экономики Алтайского государственного университета (Барнаул).


1. Исходная информация и актуальность проблемы

1.1 Международный опыт

Дискуссии о межбюджетных отношениях и практике финансового планирования в Российской Федерации продолжаются на протяжении последних пятнадцати лет, беря своё начало ещё в концепции “регионального/республиканского хозрасчета”. Данные конфликты вообще характерны для налогово-бюджетной системы, о чем свидетельствует и международный опыт. Возможно два крайних варианта построения финансовых отношений между различными уровнями власти. Один - США - предусматривает закрепление за каждым уровнем власти собственных доходов. При этом один и тот же налог (например, подоходный налог с граждан) может взиматься три раза (федеральный, налог штата и местный), по разным ставкам, устанавливаемым независимо каждым из уровней власти. Фактически здесь действует трехканальная система сбора налогов и формирования бюджетов, а если принять в расчет еще и округа и поступающие в их бюджеты целевые налоги и сборы, то - четырехканальная. Противоположностью является сверхцентрализованная система государственных финансов Франции, когда расходы коммун, муниципалитетов и департаментов осуществляются из государственного бюджета. Здесь на местах вместо бюджетов муниципалитетов составляются сметы их расходов, под исполнение которых государство выделяет деньги.

Российская налогово-бюджетная система наиболее близка германской, находящейся между этими двумя крайностями. В России, как и в ФРГ, действуют федеральные регулируемые налоги и согласуются нормативы по их распределению между уровнями власти. Кроме того, образуется трансфертный фонд финансовой помощи территориям, за счет которого производится приближение к единому уровню бюджетной обеспеченности ФРГ. И здесь также возникают подобные российским конфликты вокруг величины ставок распределения регулируемых налогов, субвенций и дотаций. Главное отличие практики ФРГ от российской заключается в том, что действует единая методика расчета указанных нормативов и отчислений в фонд финансовой помощи, а дифференциация уровня социально-экономического развития существенно меньше, чем в РФ. Поэтому, если предположить, что устройство системы государственных финансов в РФ не будет кардинально меняться, то по мере становления рыночной экономики (прежде всего, формирования “нормальной” структуры доходов различных факторов производства и стоимостных пропорций обмена между различными товарами) указанные конфликты должны терять свою политическую остроту и превращаться в “рабочие”, технические моменты финансового планирования.

Несмотря на то, что рыночная экономика в России уже создана, что признается теперь и западными экспертами, конфликты между уровнями власти продолжаются с прежней остротой. Более того, разработанный президентской комиссией (комиссия Д. Н. Козака) проект Закона об основах местного самоуправления в РФ предусматривает внесение таких изменений в Бюджетный и Налоговый Кодексы РФ, которые можно приравнять к полному изменению всей бюджетной системы. Речь фактически идет об отмене регулируемых налогов на уровне субъект Федерации - муниципалитет. Таким образом, проблема признана настолько острой, что для её решения предполагается полностью изменить большую часть системы государственных финансов.

1.2 Планирование от достигнутого

По нашему мнению, хронический характер данных конфликтов связан с сохранением до настоящего времени по сути советской системы бюджетного распределения, основанной на принципе планирования от достигнутого уровня. Система, опирающаяся на единые нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, обладает колоссальной устойчивостью (статистический анализ показывает в частности, что при увеличении (сокращении) собственных бюджетных поступлений муниципальных образований объем перераспределенных им средств бюджетов субъекта РФ соответственно уменьшается (увеличивается)) и связана с продолжающейся практикой административного перераспределения национального дохода. В свою очередь такое перераспределение в настоящее время обусловлено благоприятной конъюнктурой мировых рынков природных ресурсов, формированием в нашей стране вертикально интегрированных компаний и наличием рентных доходов у немногочисленных субъектов Российской Федерации.

Процедура административного торга происходит вокруг нескольких инструментов межбюджетных отношений:

  1. ставок распределения регулируемых налогов для муниципальных образований (МО) - финансовых доноров, обладающих достаточной собственной налоговой базой;

  2. дотаций и субвенций для МО - реципиентов финансовой помощи, где по тем или иным причинам собственных средств недостаточно;

  3. целевого финансирования "бюджета развития" - средств, передаваемых МО из бюджета субъекта Федерации на расширение бюджетной сети (например, строительство новой школы);

  4. финансирования объектов, включенных в областные программы (например, восстановления памятников архитектуры в рамках областной программы развития туризма).

Естественно, что МО, получающие более выгодные финансовые позиции, определяемые регулирующими органами субъекта Федерации, оказывают региональным элитам "встречные услуги". Однако даже наличие дифференцированного подхода региона к различным МО скрывается и никогда не обсуждается публично. Это легко объясняется: в противном случае пришлось бы признать, что жители различных МО подвергаются дискриминации в зависимости от места жительства. Отсюда и дискуссии о межбюджетных отношениях сводятся к поиску технического инструмента (отталкиваясь либо от соблюдения "минимальных социальных стандартов", либо от равной бюджетной обеспеченности на душу населения). Собственно экономические и политические аспекты, связанные как со стратегией развития региона, так и отдельных МО при таком подходе выхолащиваются. Стороннему наблюдателю может показаться даже удивительным такое долгое внимание к “техническим аспектам” бюджетного планирования.

1.3 Вероятные перспективы внедрения Закона

По нашему мнению, внедрение нормативного подхода в соответствии с новым Законом об основах местного самоуправления вряд ли приведет к принципиальному изменению налогово-бюджетной системы. Заметим, что аналогичные нормативные подходы широко обсуждались в конце 80-х годов, только применительно не к территориям, а к предприятиям (различные формы хозрасчета, нормативная чистая продукция и т.п.). Экономический механизм успешно “переваривал” все эти попытки и не менялся в своей сути. Принципиальные изменения произошли только после катаклизмов начала 90-х годов, и они имели отнюдь не характер внедрения нормативных методов, а стали возможными только путем революционного изменения самых основ хозяйствования на базе приватизации и частной собственности.

В связи со всеми этими соображениями мы предполагаем, что введение нового Закона об основах местного самоуправления на практике во многом примет форму его адаптации к сложившимся бюджетным механизмам. При этом важно использовать те возможности и преимущества, которые дает Закон, а также сгладить те дополнительные конфликты, которые может вызвать его внедрение. Для этого необходимо выявление, описание и классификация процедур административного торга, а также определение характера связи этих процедур с социально-экономическим развитием региона. В настоящее время существуют только теоретические описания подобных процедур, а прикладной классификации приемов административного торга не существует.

1.4 Предпринимательство как перспективный источник пополнения бюджетов

Традиционно экономическое и социальное развитие многих - если не большинства - российских малых и даже средних городов в существенно степени зависело от находящихся на их территории основных градообразующих предприятий. Сегодня же зависимость городов от своих главных предприятий может не только не иметь стимулирующего характера, но экономика города и его население часто оказываются заложниками предприятий.

Многие позитивно настроенные и достаточно профессиональные руководители постепенно начинают связывать будущее своих городов с развитием на их территории не только небольшого количества крупных предприятий, но и массового малого и среднего предпринимательства. К сожалению, существующая на сегодня система перераспределений между бюджетами разных уровней не стимулирует местные власти к развитию предпринимательства. В то же время проблема развития малого и среднего предпринимательства и взаимодействия малых и крупных предприятий - особенно если речь идет о малом или моногороде - выглядит по-разному в зависимости от общей социально-экономической ситуации на территории. В этой связи важно при внедрении нового бюджетного механизма постараться создать стимулы для развития предпринимательства как перспективной составляющей для пополнения бюджетов.

Формирование стимулов для развития предпринимательства зависит от ряда факторов. Во-первых, проблемы очень большой зависимости города от градообразующих предприятий, т.е. ситуация моногорода не обязательно связана с наличием одного-двух очень крупных предприятий. В некоторых случаях при наличии и большего числа предприятий, ориентированных в силу отраслевых и ведомственных связей “наверх”, эти предприятия проводят политику экстерриториальности, приводящую к разрушению социально-экономической структуры территории и откачке из нее ресурсов. С другой стороны, имеются и обратные примеры “классических” моногородов (Когалым, Норильск) с одним градообразующим предприятием, которое, однако, ведет не экстерриториальную политику, а всячески поддерживает развитие города.

Далее, возможности развития как малых и средних, так и крупных градообразующих предприятий могут зависеть от деятельности местных властей. В некоторых случаях развитие ограничивается в первую очередь из-за изоляционистской политики местной власти или теневых силовых структур.

При наличии на территории города очень крупных (часто неиспользуемых) производственных мощностей возникает потенциальная возможность создания практически новой градообразующей базы. При этом высокий административный статус подчиненности этих объектов (“союзное подчинение” в прошлом) может оказаться также очень значительным ресурсом развития.

Эти и другие аналогичные примеры показывают, что весьма целесообразной была бы разработка аналитического инструментария, или паспорта города, который позволил бы собирать по каждому данному городу информацию, необходимую для диагностики социально-экономической ситуации в городе и разработки программ городского социально-экономического развития, включая развитие предпринимательства. В конечном итоге это позволило бы решить проблему диверсификации налоговой базы и устойчивого развития городов.

2. Цели и задачи проекта

Целью проекта является разработка концепции создания устойчивой налоговой базы муниципальных образований Алтайского края на основе развития малого и среднего предпринимательства. Основными блоками этой концепции будут:

  • Разработка модели местного самоуправления, учитывающую специфику Алтайского края, в т.ч. механизмы межбюджетного регулирования и особенности нового закона “Об основах МСУ в РФ”;

  • Разработка концепции развития малого и среднего предпринимательства в Алтайском крае, включая дифференцированный подход к различным типам муниципальных образований;

  • Разработка рекомендаций по организации статистического наблюдения за малыми и средними предприятиями и индивидуальными предпринимателями.

Для реализации цели проекта необходимо решение следующих задач:

  1. Диагностика финансового положения МО края;

  2. Определение места данного МО в существующем региональном (и, возможно, российском территориальном) разделении труда;

  3. Диагностика сложившейся в городе и регионе предпринимательской среды, определение наиболее перспективных направлений развития, разработка точечных мер воздействия на рост малого бизнеса.

  4. Определение долгосрочных тенденций развития городской среды.

  5. Диагностика инвестиционного климата в городе и регионе. Разработка институциональных мер по улучшению инвестиционного климата, подготовка программы привлечения инвестиций.

  6. Подготовка стратегии действий городских администраций на основе сценарного подхода.


Вернуться в Архив публикаций   Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.