Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Развитие малого и среднего предпринимательства как перспективной базы муниципальных и регионального бюджетов
Развитие малого и среднего предпринимательства как перспективной базы муниципальных и регионального бюджетов

Промежуточный отчёт по проекту

1 этап: октябрь - декабрь 2003 года

Руководители проекта:

П. А. Ореховский, д.э.н., проф., главный редактор журнала "Муниципальная экономика" (Обнинск),

В. М. Широнин, к.ф.-м.н., научный руководитель Института социально-экономического анализа развития предпринимательства (ИСАРП, Москва),

В. В. Мищенко, к.э.н., доцент кафедры региональной экономики Алтайского государственного университета (Барнаул).


Необходимое введение

В соответствии с согласованным Техническим заданием по проекту общая продолжительность работ составляет 1,5 - 2 года. Состав работ включает в себя следующие блоки:

  1. диагностика финансового состояния муниципальных образований (далее МО) края и расчёты проектов бюджетов МО в соответствии с вновь принятым законом "Об основах местного самоуправления в Российской Федерации";

  2. составление "паспортов предпринимательства" различных МО и подготовка направлений территориальной политики региональных элит;

  3. анализ взаимоотношений муниципальных и региональных элит в процессе бюджетного торга, разработка рекомендаций по оптимизации региональной бюджетной политики.

Настоящий отчёт представляет включает в себя основные итоги работы по первому блоку. По ходу его подготовки были обработаны статистические данные паспортов муниципальных образований (60 районов и 11 городов Алтайского края) за 1998-2002 годы, подготовлена к дополнительной обработке бюджетная статистика (по данным комитета по финансам и налоговой политике Алтайского края бюджеты МО были заведены в единые электронные формы Microsoft Excel), проведены ряд интервью с ответственными работниками края. 4 ноября 2003 года проведён семинар с представителями краевой администрации, предпринимательских и банковских кругов края, где состоялось предварительное обсуждение полученных результатов по проекту.

Кроме того, было сделано два варианта расчётов по новому закону. Первый вариант рассматривал положение МО края, если бы данный закон вводился в 1999 году, второй вариант - если бы данный закон вводился в 2000 году. Полученные результаты представлены в Приложениях к данному отчёту.

В связи с тем, что Алтайский край является дотационным, как и подавляющее большинство его муниципалитетов, был проведен только первый этап диагностики финансового состояния - сравнительно грубая классификация муниципалитетов по группам ""лучшие", "средние", "худшие" муниципалитеты. Очевидно, что применяемая стандартная методика в условиях, когда в большинстве муниципалитетов Алтайского края уровень дотаций превышает 50%, будет свидетельствовать о негативном финансовом положении. В то же время в отношении отдельных городов и районов, прежде всего из группы "лучших" МО, такая диагностика будет дополнительно осуществлена на следующих этапах исследования.

1. Группировка муниципальных образований по уровню бюджетной обеспеченности

Тривиальной посылкой в отношении доходов бюджета является гипотеза, в соответствии с которой по мере роста поселения, его развития, увеличения численности населения (и плотности проживания на единицу площади) финансовое состояние муниципалитета улучшается, доходы в расчёте на одного человека растут. Причина этого явления объясняется урбанистической теорией: рост обеспечивается за счет общего развития промышленности и сферы услуг, их концентрации, что приводит к экономии за счет эффекта масштаба, а также снижению совокупных затрат за счет наличия развитой инфраструктуры и близости относительно емкого рынка сбыта. В теории это явление носит название эффекта локализации. Рост доходов бюджета муниципалитета происходит за счет увеличения налоговых поступлений, обеспечиваемых успешно функционирующими и развивающимися промышленными предприятиями и предприятиями сферы услуг. Кроме того, обычно предполагается, что такой рост является самоусиливающимся, кумулятивным процессом (см. Рис. 1).

Рисунок 1. Естественный процесс самообеспечения муниципалитета

Данная гипотеза в отношении муниципальных образований Алтайского края относительно подтверждается с помощью регрессионной модели, характеризующей зависимость доходов бюджета от численности населения. Полученная линия регрессии выражает среднюю закономерность связи между численностью населения и доходами бюджета города. Полученные расчетные значения доходов бюджета являются такими доходами, которые были бы получены при фактической численности населения и средних по исследуемой совокупности МСУ условиях их развития (количественно влияние этих условий определяется коэффициентом регрессии в уравнении регрессии). Под средними, или "нормальными" условиями развития города здесь понимается равномерный демографический состав населения (что означает отсутствие резкого доминирования какой-либо возрастной группы), равномерная структура жилого фонда и объектов городского хозяйства (учитываются как виды имеющегося в городе жилья, так и сроки его эксплуатации), средний для данной выборки уровень развития производства и сферы услуг, а также сравнительно одинаковая "ровная" налоговая политика субъекта Федерации по отношению к городу и его властям.

Зависимость между численностью населения муниципального образования и доходами бюджета душу населения

Рисунок 2. Население и доходы - 1998 год

Рисунок 3. Население и доходы - 1999 год

Рисунок 4. Население и доходы - 2000 год

Рисунок 5. Население и доходы - 2001 год

Рисунок 6. Население и доходы - 2002 год

В то же время в отношении расходов такая гипотеза могла бы быть правомерной при отсутствии бюджетного выравнивания. Тогда одновременно с ростом налоговых доходов муниципалитетов увеличивались бы и бюджетные расходы. Последние в таком случае направляются на решение местных проблем. Прежде всего, это развитие инженерной и социальной инфраструктуры, укрепление общественной безопасности, развитие культуры (музейного дела, библиотек), строительство и поддержание спортивных сооружений. Однако бюджетное выравнивание предполагает, что граждане, живущие в разных муниципалитетах, получают равное количество бюджетных благ.

Таким образом, на расходы бюджета в расчёте на душу населения влияют две противоположных тенденции. С одной стороны, с ростом населения муниципального образования увеличивается количество объектов инженерной и социальной инфраструктуры, что приводит к увеличению как собственно бюджетной сети, так и в целом - расходов бюджета. С другой стороны, рост населения вызывает сравнительное удешевление предоставляемых общественных благ. Так, в расчёте на одного учащегося содержание городской школы обходится дешевле, чем содержание сельской малокомплектной школы, то же самое можно сказать в отношении объектов здравоохранения, водопровода, теплоснабжения и т.д. При этом данные тенденции сталкиваются с практикой бюджетного выравнивания, осуществляемой региональными и федеральными органами, поэтому теоретический вид кривой регрессии предсказать трудно. Если считать, что политические факторы доминируют, и региональные органы ориентированы исключительно на бюджетное выравнивание, то кривая бюджетных расходов не зависит от численности населения муниципалитетов:

Рисунок 7. Расходы бюджета на душу населения в условиях бюджетного выравнивания

Рассмотрим зависимость между расходами бюджетов муниципальных образований и численностью населения в Алтайском крае

Рисунок 8. Население и расходы - 1998 год

Рисунок 9. Население и расходы - 1999 год

Рисунок 10. Население и расходы - 2000 год

Рисунок 11. Население и расходы - 2001 год

Рисунок 12. Население и расходы - 2002 год

Угловой коэффициент регрессии в принципе можно рассматривать как некоторый аналог эффективности бюджетного выравнивания. Таким образом, получается, что увеличение численности населения на 1 человека приносило от 0,1 до 0,7 копеек дополнительных бюджетных расходов (коэффициент регрессии менялся от 0,001 до 0,007). Отсюда можно сделать вывод о том, что график регрессии близок к Рис. 3.

Однако бюджетное выравнивание касается не только расходов, но и доходов бюджета. Так, можно констатировать, что увеличение численности населения на 1 человека приводило к росту доходов бюджета от 0,4 до 2,3 копейки. Это означает, что увеличение численности на 50 тыс. человек увеличит доходы бюджета в лучшем случае на 1150 руб.

Очевидно, между доходами и расходами бюджетов должна наблюдаться тесная зависимость. Однако в данном случае мы рассматривали собственные доходы бюджетов муниципальных образований. В них не включаются дотации, которые составляют существенную часть (до 75%) доходов муниципалитетов. Следует отметить, однако, что корреляция между доходами и расходами муниципалитетов менялась на протяжении рассматриваемого периода.

Таблица 1. Корреляции между доходами и расходами муниципалитетов

ГодКоэффициент корреляции (собственные доходы и расходы бюджетов МО)
1998-0,03
19990,82
20000,69
20010,68
20020,18

Выделяется 1998 год, когда зависимость между собственными доходами и расходами бюджетов муниципальных образований отсутствовала. Возможно, что это связано с известным августовским финансовым кризисом в России. Добавим, что расходы муниципалитетов Алтайского края в 1999 году в среднем были ниже, чем в 1998 году.

Кроме того, настораживает отсутствие корреляции между собственными доходами и расходами в 2002 году.

Наличие сравнительно сильной корреляции между собственными доходами и расходами муниципальных образований приводит к гипотезе, что политика бюджетного выравнивания, осуществляемая краевым центром, не должна сильно вредить мотивации руководителей муниципальных образований. Другими словами, те муниципалитеты, которые имеют сравнительно высокие собственные доходы, будут иметь и высокие расходы - практика фискального изъятия и перераспределения не переламывает эту тенденцию.

Сразу же стоит отметить и слабое место данной гипотезы. В частности, данная гипотеза основана на том, что есть осознанная политика региональной элиты по отношению к муниципалитетам, что проявляется в бюджетном регулировании. В реальности вполне может наблюдаться ситуация, когда:

  • никакой специальной бюджетной политики по отношению к муниципалитетам нет;

  • определенная политика по отношению к муниципалитетам есть, однако она не является бюджетной, её влияние на бюджетное регулирование выражено весьма слабо.

Для того, чтобы проверить эту гипотезу и определиться в отношении эффективности как бюджетной политики, так и финансового положения муниципалитетов, сделаем следующее. Выделим группы муниципалитетов со сравнительно плохим, средним и относительно благоприятным финансовым положением. Соответственно, средние будут находиться в коридоре ± 100 рублей от графиков регрессии, приведенных выше. Муниципалитеты с благоприятным финансовым положением находятся выше коридора, муниципалитеты с плохим положением - ниже. Номера точек на графиках совпадают с номерами муниципалитетов. Тогда муниципалитеты можно сгруппировать в таблицы в соответствии с годом расчёта.

Таблица 2. Группировка муниципалитетов - 1998 год

Выше среднегоСреднееНиже среднего
ДоходыРасходыДоходыРасходыДоходыРасходы
4. Бийский14. Каменский7. Волчихинский1. Алейский1. Алейский2. Алтайский
5. Благовещенский20. Кулундинский9. Ельцовский3. Баевский2. Алтайский4. Бийский
20. Кулундинский23. Локтевский10. Завьяловский5. Благовещенский3. Баевский8. Егорьевский
27. Зональный26. Новочихинский11. Заринский6. Быстроистокский6. Быстроистокский10. Завьяловский
31. Поспелихинский33. Романовский12. Змеиногорский7. Волчихинский8. Егорьевский11. Заринский
55. Немецкий39. Солонешенский14. Каменский9. Ельцовский13. Калманский12. Змеиногорский
58. Алейск40. Солтонский15. Ключевской13. Калманский16. Косихинский15. Ключевской
59. Белокурихи41. Шелаболихинский19. Крутихинский19. Крутихинский17. Красногорский16. Косихинский
60. Заринск53. Чарышский21. Курьинский21. Курьинский18. Краснощековский17. Красногорский
61. Змеиногорск55. Немецкий24. Мамонтовский25. Михайловский22. Кытмановский18. Краснощековский
65. Яровое58. Алейск25. Михайловский27. Зональный23. Локтевский22. Кытмановский
68. Петропавловский59. Белокурихи26. Новочихинский30. Первомайский28. Павловский24. Мамонтовский
 60. Заринск29. Панкрушихинский32. Родинский43. Тальменский28. Павловский
 61. Змеиногорск30. Первомайский36. Смоленский45. Топчихинский29. Панкрушихинский
 62. Камень-на-Оби32. Родинский37. Суетский47. Троицкий31. Поспелихинский
 64. Славгород33. Романовский38. Советский49. Угловский34. Рубцовский
 65. Яровое34. Рубцовский42. Табунский54. Шипуновский35. Славгородский
 68. Петропавловский35. Славгородский45. Топчихинский62. Камень-на-Оби43. Тальменский
  36. Смоленский47. Троицкий66. Ребрихинский44. Тогульский
  37. Суетский52. Целинный 46. Третьяковский
  38. Советский54. Шипуновский 48. Тюменцевский
  39. Солонешенский57. Усть-Пристанский 49. Угловский
  40. Солтонский63. Новоалтайск 50. Усть-Калманский
  41. Шелаболихинский67. Бурлинский 51. Хабарский
  42. Табунский  56. Залесовский
  44. Тогульский  66. Ребрихинский
  46. Третьяковский   
  48. Тюменцевский   
  50. Усть-Калманский   
  51. Хабарский   
  52. Целинный   
  53. Чарышский   
  56. Залесовский   
  57. Усть-Пристанский   
  63. Новоалтайск   
  64. Славгород   
  67. Бурлинский   

Таблица 3. Группировка муниципалитетов - 1999 год

Выше среднегоСреднееНиже среднего
ДоходыРасходыДоходыРасходыДоходыРасходы
ДоходыРасходыДоходыРасходыДоходыРасходы
5. Благовещенский5. Благовещенский4. Бийский7. Волчихинский1. Алейский1. Алейский
7. Волчихинский20. Кулундинский9. Ельцовский. 9. Ельцовский. 2. Алтайский2. Алтайский
27. Зональный30. Первомайский10. Завьяловский10. Завьяловский3. Баевский3. Баевский
30. Первомайский31. Поспелихинский11. Заринский12. Змеиногорский6. Быстроистокский4. Бийский
31. Поспелихинский35. Славгородский12. Змеиногорский14. Каменский8. Егорьевский6. Быстроистокский
41. Шелаболихинский39. Солонешенский15. Ключевской15. Ключевской13. Калманский8. Егорьевский
55. Немецкий41. Шелаболихинский18. Краснощековский18. Краснощековский14. Каменский11. Заринский
58. Алейск55. Немецкий20. Кулундинский21. Курьинский16. Косихинский13. Калманский
59. Белокурихи58. Алейск21. Курьинский23. Локтевский17. Красногорский16. Косихинский
60. Заринск59. Белокурихи25. Михайловский25. Михайловский19. Крутихинский17. Красногорский
61. Змеиногорск60. Заринск26. Новочихинский26. Новочихинский22. Кытмановский19. Крутихинский
65. Яровое61. Змеиногорск29. Панкрушихинский27. Зональный23. Локтевский22. Кытмановский
 65. Яровое32. Родинский28. Павловский24. Мамонтовский24. Мамонтовский
 67. Бурлинский33. Романовский32. Родинский28. Павловский29. Панкрушихинский
  34. Рубцовский33. Романовский39. Солонешенский34. Рубцовский
  35. Славгородский36. Смоленский43. Тальменский43. Тальменский
  36. Смоленский37. Суетский45. Топчихинский45. Топчихинский
  37. Суетский38. Советский47. Троицкий47. Троицкий
  38. Советский40. Солтонский49. Угловский49. Угловский
  40. Солтонский42. Табунский53. Чарышский50. Усть-Калманский
  42. Табунский44. Тогульский54. Шипуновский51. Хабарский
  44. Тогульский46. Третьяковский56. Залесовский52. Целинный
  46. Третьяковский48. Тюменцевский62. Камень-на-Оби54. Шипуновский
  48. Тюменцевский53. Чарышский63. Новоалтайск63. Новоалтайск
  50. Усть-Калманский56. Залесовский66. Ребрихинский66. Ребрихинский
  51. Хабарский57. Усть-Пристанский67. Бурлинский68. Петропавловский
  52. Целинный62. Камень-на-Оби  
  57. Усть-Пристанский64. Славгород  
  64. Славгород   
  68. Петропавловский   

Таблица 4. Группировка муниципалитетов - 2000 год

Выше среднегоСреднееНиже среднего
ДоходыРасходыДоходыРасходыДоходыРасходы
5. Благовещенский14. Каменский3. Баевский1. Алейский1. Алейский2. Алтайский
7. Волчихинский19. Крутихинский10. Завьяловский3. Баевский2. Алтайский4. Бийский
20. Кулундинский20. Кулундинский15. Ключевской5. Благовещенский4. Бийский8. Егорьевский
27. Зональный23. Локтевский19. Крутихинский6. Быстроистокский6. Быстроистокский10. Завьяловский
30. Первомайский26. Новочихинский25. Михайловский7. Волчихинский8. Егорьевский11. Заринский
41. Шелаболихинский33. Романовский26. Новочихинский9. Ельцовский. 9. Ельцовский. 12. Змеиногорский
55. Немецкий39. Солонешенский29. Панкрушихинский13. Калманский11. Заринский15. Ключевской
58. Алейск41. Шелаболихинский31. Поспелихинский21. Курьинский12. Змеиногорский16. Косихинский
59. Белокурихи53. Чарышский32. Родинский27. Зональный13. Калманский17. Красногорский
60. Заринск55. Немецкий33. Романовский30. Первомайский14. Каменский18. Краснощековский
61. Змеиногорск58. Алейск35. Славгородский32. Родинский16. Косихинский22. Кытмановский
63. Новоалтайск59. Белокурихи36. Смоленский36. Смоленский17. Красногорский24. Мамонтовский
65. Яровое60. Заринск37. Суетский37. Суетский18. Краснощековский25. Михайловский
 61. Змеиногорск38. Советский38. Советский21. Курьинский28. Павловский
 62. Камень-на-Оби42. Табунский40. Солтонский22. Кытмановский29. Панкрушихинский
 63. Новоалтайск44. Тогульский42. Табунский23. Локтевский31. Поспелихинский
 64. Славгород46. Третьяковский45. Топчихинский24. Мамонтовский34. Рубцовский
 65. Яровое51. Хабарский57. Усть-Пристанский28. Павловский35. Славгородский
  52. Целинный 34. Рубцовский43. Тальменский
  57. Усть-Пристанский 39. Солонешенский44. Тогульский
  64. Славгород 40. Солтонский46. Третьяковский
  68. Петропавловский 43. Тальменский47. Троицкий
    45. Топчихинский48. Тюменцевский
    47. Троицкий49. Угловский
    48. Тюменцевский50. Усть-Калманский
    49. Угловский51. Хабарский
    50. Усть-Калманский52. Целинный
    53. Чарышский54. Шипуновский
    54. Шипуновский56. Залесовский
    56. Залесовский 
    62. Камень-на-Оби 
    66. Ребрихинский 
    67. Бурлинский 

Таблица 5. Группировка муниципалитетов - 2001 год

Выше среднегоСреднееНиже среднего
ДоходыРасходыДоходыРасходыДоходыРасходы
5. Благовещенский14. Каменский3. Баевский5. Благовещенский1. Алейский1. Алейский
7. Волчихинский19. Крутихинский10. Завьяловский9. Ельцовский. 2. Алтайский2. Алтайский
20. Кулундинский20. Кулундинский13. Калманский10. Завьяловский4. Бийский3. Баевский
25. Михайловский26. Новочихинский15. Ключевской12. Змеиногорский6. Быстроистокский4. Бийский
26. Новочихинский30. Первомайский21. Курьинский13. Калманский8. Егорьевский6. Быстроистокский
27. Зональный33. Романовский22. Кытмановский21. Курьинский9. Ельцовский. 7. Волчихинский
31. Поспелихинский37. Суетский30. Первомайский23. Локтевский11. Заринский8. Егорьевский
32. Родинский39. Солонешенский34. Рубцовский25. Михайловский12. Змеиногорский11. Заринский
33. Романовский41. Шелаболихинский38. Советский27. Зональный14. Каменский15. Ключевской
37. Суетский43. Тальменский41. Шелаболихинский32. Родинский16. Косихинский16. Косихинский
42. Табунский53. Чарышский46. Третьяковский38. Советский17. Красногорский17. Красногорский
55. Немецкий55. Немецкий52. Целинный40. Солтонский18. Краснощековский18. Краснощековский
58. Алейск58. Алейск57. Усть-Пристанский42. Табунский19. Крутихинский22. Кытмановский
59. Белокурихи59. Белокурихи61. Змеиногорск45. Топчихинский23. Локтевский24. Мамонтовский
60. Заринск61. Змеиногорск64. Славгород67. Бурлинский24. Мамонтовский28. Павловский
63. Новоалтайск62. Камень-на-Оби68. Петропавловский 28. Павловский29. Панкрушихинский
65. Яровое63. Новоалтайск  29. Панкрушихинский31. Поспелихинский
 64. Славгород  35. Славгородский34. Рубцовский
 65. Яровое  36. Смоленский35. Славгородский
    39. Солонешенский36. Смоленский
    40. Солтонский44. Тогульский
    43. Тальменский46. Третьяковский
    44. Тогульский47. Троицкий
    45. Топчихинский48. Тюменцевский
    47. Троицкий49. Угловский
    48. Тюменцевский50. Усть-Калманский
    49. Угловский51. Хабарский
    50. Усть-Калманский52. Целинный
    51. Хабарский54. Шипуновский
    53. Чарышский56. Залесовский
    54. Шипуновский57. Усть-Пристанский
    56. Залесовский60. Заринск
    62. Камень-на-Оби66. Ребрихинский
    66. Ребрихинский68. Петропавловский
    67. Бурлихинский 

Таблица 6. Группировка муниципалитетов - 2002 год

Выше среднегоСреднееНиже среднего
ДоходыРасходыДоходыРасходыДоходыРасходы
5. Благовещенский9. Ельцовский9. Ельцовский5. Благовещенский1. Алейский1. Алейский
7. Волчихинский12. Змеиногорский10. Завьяловский16. Косихинский2. Алтайский2. Алтайский
20. Кулундинский13. Калманский13. Калманский20. Кулундинский3. Баевский3. Баевский
26. Новочихинский14. Каменский15. Ключевской26. Новочихинский4. Бийский4. Бийский
27. Зональный19. Крутихинский25. Михайловский34. Рубцовский6. Быстроистокский6. Быстроистокский
30. Первомайский23. Локтевский29. Панкрушихинский47. Троицкий8. Егорьевский7. Волчихинский
31. Поспелихинский29. Панкрушихинский32. Родинский48. Тюменцевский11. Заринский8. Егорьевский
34. Рубцовский30. Первомайский33. Романовский 12. Змеиногорский10. Завьяловский
42. Табунский35. Славгородский37. Суетский 14. Каменский11. Заринский
46. Третьяковский38. Советский38. Советский 16. Косихинский15. Ключевской
55. Немецкий39. Солонешенский43. Тальменский 17. Красногорский17. Красногорский
58. Алейск42. Табунский44. Тогульский 18. Краснощековский18. Краснощековский
59. Белокурихи43. Тальменский52. Целинный 19. Крутихинский21. Курьинский
60. Заринск45. Топчихинский57. Усть-Пристанский 21. Курьинский22. Кытмановский
61. Змеиногорск49. Угловский63. Новоалтайск 22. Кытмановский24. Мамонтовский
65. Яровое53. Чарышский64. Славгород 23. Локтевский25. Михайловский
 55. Немецкий68. Петропавловский 24. Мамонтовский27. Зональный
 58. Алейск  28. Павловский28. Павловский
 59. Белокурихи  35. Славгородский31. Поспелихинский
 61. Змеиногорск  36. Смоленский32. Родинский
 63. Новоалтайск  39. Солонешенский33. Романовский
 64. Славгород  40. Солтонский36. Смоленский
 65. Яровое  41. Шелаболихинский37. Суетский
 67. Бурлинский  45. Топчихинский40. Солтонский
    47. Троицкий41. Шелаболихинский
    48. Тюменцевский44. Тогульский
    49. Угловский46. Третьяковский
    50. Усть-Калманский50. Усть-Калманский
    51. Хабарский51. Хабарский
    53. Чарышский52. Целинный
    54. Шипуновский54. Шипуновский
    56. Залесовский56. Залесовский
    62. Камень-на-Оби57. Усть-Пристанский
    66. Ребрихинский60. Заринск
    67. Бурлихинский62. Камень-на-Оби
     66. Ребрихинский
     68. Петропавловский
Таким образом, наряду с устойчивой группой муниципалитетов, которые и предопределяют значение сравнительно сильной корреляции между доходами и расходами, существует довольно большая флуктуация. Так, например, за рассматриваемые четыре года Бийский район переместился из группы "лучших" в худшую и по доходам и по расходам. С г. Заринском произошло то же самое только по расходам, а, скажем, Поспелихинский район за эти четыре года всегда оказывался в лучшей группе с точки зрения доходов, но в худшей - с точки зрения расходов. Это позволяет предположить, что в отношении него проводилась некая дискриминационная (в позитивном смысле, искусственно увеличивающая доходы) бюджетная политика…

Тем не менее, несмотря на разнобой и флуктуации, можно выделить несколько муниципалитетов, которые занимают устойчивое положение. Так, например, в группе лучших присутствуют почти все города. В "средних" и "худших" можно выделить несколько таких устойчивых районов.

Лучшие:СредниеХудшие
14. Каменский5. Благовещенский1. Алейский
19. Крутихинский9. Ельцовский. 2. Алтайский
20. Кулундинский10. Завьяловский3. Баевский
26. Новочихинский12. Змеиногорский4. Бийский
39. Солонешенский13. Калманский8. Егорьевский
41. Шелаболихинский21. Курьинский11. Заринский
55. Немецкий23. Локтевский15. Ключевской
58. Алейск25. Михайловский16. Косихинский
59. Белокурихи27. Зональный17. Красногорский
61. Змеиногорск32. Родинский18. Краснощековский
62. Камень-на-Оби34. Рубцовский22. Кытмановский
63. Новоалтайск38. Советский24. Мамонтовский
64. Славгород40. Солтонский28. Павловский
65. Яровое42. Табунский29. Панкрушихинский
 45. Топчихинский30. Первомайский
 57. Усть-Пристанский44. Тогульский
  46. Третьяковский
  47. Троицкий
  48. Тюменцевский
  49. Угловский
  50. Усть-Калманский
  51. Хабарский
  52. Целинный
  54. Шипуновский
  56. Залесовский

(жирным шрифтом выделены районы, в которых уже были проведены экспедиционные исследования)

Тем не менее такая группировка (практически - по уровню фактических бюджетных расходов на 1 жителя) порождает большое количество вопросов. И касаются они уже не столько собственно политики бюджетного выравнивания, осуществляемой региональными элитами: как было показано выше, она достаточно эффективна, так что самые худшие и самые лучшие муниципалитеты отличаются по уровню бюджетной обеспеченности менее, чем в два раза. Возникают другие вопросы:

  • Как соотносятся показатели доходов (расходов) бюджетов с уровнем экономической деятельности в муниципалитетах? Другими словами, приводит ли увеличение выручки, прибыли, доходов предприятий и населения к тому, что становится выше качество жизни, предопределяемое в первую очередь объемом, ценой и качеством услуг общественного сектора? Ведь последний в первую очередь зависит от объёмом бюджетного финансирования.

  • Если бюджетная обеспеченность муниципалитетов края примерно одинакова, то логично предположить, что должен быть примерно одинаков и объём бюджетной сети, включая городское благоустройство, наличие инженерных сетей и котельных, дорог с твёрдым покрытием, больниц, школ и библиотек. Так ли это? И если это не так, то каким образом осуществляется содержание объектов инженерной и социальной инфраструктуры?

2. Индекс деловой активности, собственные доходы и расходы муниципалитетов

Один из парадоксов, которые обнаруживаются в процессе эконометрического анализа статистических показателей муниципальных образований Алтайского края, заключается в том, что между индексом деловой активности и собственными доходами муниципалитетов нет устойчивой зависимости. Под индексом деловой активности здесь понимается показатель, непосредственно исчисляемый на основе данных паспортов муниципалитетов как сумма продукции промышленности и валовой продукции сельского хозяйства в текущих ценах. Собственные доходы муниципалитетов формируются как часть регулируемых налогов, остающихся на их территории (налог на прибыль, подоходный, имущество предприятий, до 1999 года - НДС), местных налогов, арендной платы, платы за землю - в соответствии с финансовым законодательством.

Корреляции между ИДА и доходами (расходами)

ГодКоэффициент корреляции ИДА – ДоходыКоэффициент корреляции ИДА – Расходы
19980,11-0,12
19990,450,27
20000,17-0,01
20010,11-0,16
20020,11-0,33

Дополнительным показателем, который в теории должен сопутствовать росту экономической активности, является рост бюджетных расходов. Однако, как видим, зависимость между этими двумя показателями также отсутствует.

Как это интерпретировать? Следует отметить, что определенные недостатки несёт в себе сам показатель индекса деловой активности, в том виде, как он здесь приведён. Скажем, если основная доля добавленной стоимости создаётся в сфере услуг, транспорте, строительстве, то она просто не попадает в состав этого индекса. Однако, скажем, организации, работающие в этой сфере, выплачивают налоги, поэтому зависимости между собственными доходами и ИДА не наблюдается. Тем не менее, такое объяснение скорее неверно, чем верно, поскольку основная часть продукта МО Алтайского края создаётся именно в сфере промышленности и сельского хозяйства.

Другой причиной такого явления может быть высокий объем перераспределения добавленной стоимости через налоговую систему. Тогда большая часть общих доходов - выручки фирм и организаций, расположенных в муниципальных образованиях, перераспределяется на более высокие уровни бюджетной системы: в субъект Федерации и, далее, на федеральный уровень. Тем не менее МО Алтайского края, как и субъект Федерации в целом, получают большие дотации от высших уровней бюджетной системы.

Ещё одной причиной может быть то, что региональные органы в лице краевого Совета народных депутатов и краевой администрации осуществляют бюджетное выравнивание, при котором осуществляется сравнительное выравнивание как собственных доходов, так и расходов местных бюджетов, о чем уже говорилось выше. В результате выравнивания собственные доходы отрываются от ИДА. Однако сильное бюджетное выравнивание должно приводить и к отрыву собственных доходов бюджетов от общих расходов (в среднем муниципалитеты Алтайского края более чем на 50% дотационны). А корреляция между собственными доходами и расходами бюджетов в 1999-2001 гг., как было показано выше, была достаточно сильной (от 0,68 до 0,82).

Наконец, можно объяснить отсутствие связей между ИДА и бюджетами общей неэластичностью доходов и расходов бюджетной системы в отношении изменений общественного производства. Для муниципалитетов это тем более справедливо, что самый эластичный по отношению к ИДА налог - НДС в муниципалитеты не поступает. Налоги на имущество и землю, составляющие существенную часть муниципальных бюджетов, не зависят непосредственно от ИДА. Налог на прибыль может быть довольно слабо связан с ИДА. Наиболее эластичными доходами являются подоходный налог и налог на совокупный доход, которые в муниципалитетах Алтайского края составляют в сумме до 35% собственных доходов бюджета. Этого может быть недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчивую корреляцию между ИДА и бюджетами.

3. Расходы бюджетов и обеспеченность муниципалитетов услугами инфраструктуры

Отсутствие зависимости между ИДА и бюджетами - не единственная загадка, которую преподносит муниципальная экономика Алтайского края. Другим парадоксом является отсутствие связи между обеспеченностью населения услугами инфраструктуры и бюджетными расходами.

Муниципальную инфраструктуру несколько условно можно разделить на две большие подсистемы: инженерную и социальную. Под инженерной инфраструктурой в данном случае понимается обеспеченность населения услугами водопровода и канализации, газа, централизованного отопления, что отражается в паспортах районов, собираемых государственной статистикой. Предполагается, что для содержания развитой инженерной инфраструктурой требуются большие бюджетные расходы, чем в случае неразвитой, однако корреляция между обеспеченностью инженерной инфраструктурой и бюджетными расходами отсутствует:

Корреляции между инженерной инфраструктурой и бюджетными расходами

ГодКоэффициент корреляции между обеспеченностью водопроводом и расходами бюджетаКоэффициент корреляции между обеспеченностью централизованным теплоснабжением и расходами бюджета
1998-0,080,04
19990,190,05
20000,160,22
20010,070,21
20020,13-0,16

Данные коэффициенты свидетельствуют скорее об отсутствии зависимости между обеспеченностью услугами инженерной инфраструктуры и расходами бюджета, чем о её наличии. То же самое касается и обеспеченности услугами инфраструктуры социальной:

Корреляции между социальной инфраструктурой и бюджетными расходами

ГодКоэффициент корреляции между количеством учащихся и расходами бюджетаКоэффициент корреляции между обеспеченностью количеством медицинских учреждений и расходами бюджета
1998-0,040,05
19990,140,16
20000,030,01
20010,10,03
2002-0,09-0,03

Полученные результаты можно интерпретировать двояко. В первом случае отсутствие корреляции можно попытаться объяснить тем, что инфраструктура многих муниципальных образований систематически недофинансируется, что приводит к постепенному её разрушению. Такое мнение можно достаточно часто встретить в публикациях центральных СМИ.

Однако этому противоречат личные наблюдения участников проекта, полученные в экспедициях. Инфраструктура сёл и райцентров большей частью сохранена, в некоторых районах вводятся новые школы и другие объекты бюджетной сети.

Второе объяснение заключается в том, что большая часть содержания и развития инфраструктуры финансируется не за счёт бюджетных средств муниципалитетов. Возможно, что за отопление и водопровод многих частных домов продолжают платить хозяйства (агрофирмы, другие коммерческие структуры). Это предположение необходимо проверить в ходе дальнейших исследований.

Вообще отсутствие связи между бюджетами и индексом деловой активности, а также обеспеченностью муниципалитетов социальной и инженерной инфраструктурой приводит к выводу, что муниципальный (государственный?) сектор фактически отделён от реальной экономической жизни поселений. Фактически финансово-бюджетные и социально-экономические процессы протекают независимо друг от друга 1, что ставит вопрос об эффективности выполнения своих функций политическими элитами муниципалитетов и края, а также - затратах и отдаче аппарата исполнительной власти.

4. Прогноз последствий введения нового закона "Об основах местного самоуправления" для МО Алтайского края

Основным результатом расчётов прогноза введения нового закона является то, что он практически не повлияет на финансово-бюджетную ситуацию в муниципалитетах Алтайского края. Возможно, такой вывод получен в связи с элиминированием из расчётов населения и бюджетной обеспеченности трёх крупных городов: Барнаула, Рубцовска и Бийска. С другой стороны, в самом законе существует определенная неясность: можно брать за основу расчёта среднюю бюджетную обеспеченность по субъекту Федерации, а можно - бюджетную обеспеченность по различным типам муниципальных образований.

Алгоритм расчётов, результатом которого являются таблицы, приведенные в Приложении, следующий:

  1. 1. Рассчитывалась средняя фактическая бюджетная обеспеченность по краю в 1998-2001 гг. Для этого использовалась фактическая численность населения муниципалитетов в данном году и фактические расходы бюджетов, включая дотации.

  2. 2. В качестве базовых лет рассматривались два года: 1999 и 2000, для каждого из них расчёты проводились отдельно. Так, скажем, для 1999 года фиксировался объём дотаций, получаемых каждым муниципалитетом. В 2000-2001 годах каждый муниципалитет получал собственные фактические доходы плюс дотации 1999 года, умноженные на расчётные коэффициенты, предназначенные для учёта инфляции. Коэффициенты рассчитывались как отношение средней бюджетной обеспеченности 2000 и 2001 года по отношению к предыдущему году. Таким образом определялся объём дотаций, как если бы закон начал действовать в 1999 году. Аналогичная процедура предусматривалась и для базового 2000 года (т. е. расчёты были сделаны по двум вариантам введения закона в действие) 2.

  3. 3. После расчёта дотаций рассчитывались проектные расходы муниципалитетов и сравнивались с фактическими. В первом варианте расчётов всё это приводилось к бюджетной обеспеченности на душу населения, как это и указано в рассматриваемом законе. Итогом являлись расхождения (разность) между фактом и проектом. Отклонения оказались в промежутке от -689 руб. в Кытмановском районе до +1500 руб. в Заринске для 2001 года. Другими словами, если бы закон начал действовать в 1999 году, то для Кытмановского района выигрыш в бюджетной обеспеченности составил бы 689 руб., а бюджет Заринска получил бы на 1500 руб. меньше. Надо сказать, что такая ситуация в целом характерна для городов (исключением является Новоалтайск).

  4. 4. Наконец, в отношении полученных расчётных данных был проведен расчёт коэффициентов корреляции. Полученный результат показал, что связи между бюджетной обеспеченностью населения по проекту закона и по фактическим расходам нет.

Полученный результат не мог не настораживать, поэтому был произведён перерасчёт. В ходе перерасчёта проектные данные перемножались на количество населения, в результате сравнивались проектные и фактические бюджеты МО, а не бюджетная обеспеченность на душу населения. Результатом этого явилась корреляция между расчётными и фактическими расходами бюджетов, расчётными и фактическими дотациями, на уровне 0,95 (!), для обеих баз расчётов - 1999 и 2000 г.

Итоги расчётов приводятся в Приложении. Небезынтересно отметить, что по новому закону сравнительно небольшое улучшение бюджетной обеспеченности произойдёт в сельских муниципалитетах. Однако главным здесь являются потери городов - скажем, краевой центр (Барнаул) 3 может потерять едва ли не половину своего бюджета. Аналогичная ситуация - в Рубцовске и Бийске, Заринске, Змеиногорске.

Бюджетные проблемы Алтайского края в первую очередь связаны с тем, что города с численностью населения более 30 тыс. человек, традиционно являющиеся финансовыми донорами и обеспечивающими мультипликативный спрос на продукцию пищевой и легкой промышленности, строительства и строительных материалов, здесь являются реципиентами финансовой помощи. Стремительный рост промышленности Алтайского края в 1999-2003 гг. (10-20% ежегодно!) отнюдь не сопровождается аналогичным ростом собственных бюджетных доходов, что, наряду со снижением темпов прироста финансовой помощи из центра, будет способствовать стагнации бюджетной сферы и нарастанию негативных явлений. Отсутствие зависимости между расходами и обеспеченностью социальной и инженерной инфраструктурой уже свидетельствует о наличии кризисных явлений в данной сфере. Но, несмотря на всю важность повышения эффективность бюджетных расходов, это, на наш взгляд, сравнительно менее важная проблема для руководства края (хотя она, конечно же, должна быть решена).

Заключение: предварительные итоги и рекомендации

Подводя предварительные итоги территориальной бюджетной политики Алтайского края, можно выделить следующие основные выводы:

  1. 1. В регионе "сломаны" принципы финансирования бюджетной сети 4. Фактически при номинально единых нормативах финансирования бюджетной сети затраты на её содержание в различных муниципалитетах - разные. На это указывает и отсутствие корреляции между обеспеченностью муниципалитетов инженерной и социальной инфраструктурой и затратами бюджетов.

    Однако дело не только в этом. Отсутствие нормальной бюджетной сети сказывается и на больших отклонениях потребностей в бюджетных расходах от результатов хозяйственной деятельности различных муниципалитетов. Фактически наличие или отсутствие школ, больниц, котельных, муниципальной дорожной сети и других объектов инфраструктуры никак не связано с реальным социальным и экономическим положением муниципалитетов. Например, как указали участники семинара 4.11.2003, в крае очень большое количество школ - более полутора тысяч; этот показатель в 2-3 раза превышает показатели других российских регионов (в перерасчёте на сопоставимую численность населения). Необходим переход к запуску школьных автобусов, школ-интернатов (при этом вполне может оказаться, что в каких-то поселениях могут понадобиться новые школы, при общей тенденции к сокращению их количества). В некоторых районах в бюджетной сфере оказывается занятой почти половина трудоспособного населения.

    Требуется комплексная общая ревизия бюджетной сети, проведение расчётов на основе единых нормативов и приведение фактических бюджетных расходов к нормативным. Каждый случай отклонения от нормативов должен быть объяснён на основе соответствующих принятых местными и региональными органами управления нормативных актов.

  2. 2. Главной бюджетной проблемой Алтайского края является дотационность городских муниципалитетов. При этом однозначно говорить о действительно кризисной ситуации бывшей градообразующей базы можно только применительно к Рубцовску. Рост объёмов промышленного производства в крае не приводит к пропорциональному увеличению доходов как местных, так и регионального бюджетов. Это заставляет сделать вывод о специфике алтайского городского предпринимательства и существующего консенсуса местных властных и хозяйственных элит в отношении налоговых платежей - доминирует общая надежда на региональный и - далее - федеральный центр. Такая позиция до настоящего времени оправдывала себя - несмотря на дотационность, многие муниципалитеты Алтайского края имеют более высокую бюджетную обеспеченность по сравнению с другими городами (например, той же Омской области).

  3. 3. Сложившаяся ситуация не позволяет рассчитывать на большое увеличение дотаций из федерального центра под введение нового закона об основах местного самоуправления в действие. Проведенные в двух вариантах расчёты по методике финансового планирования, заложенного в законе, показывают, что дополнительные потребности края для введения закона в действие, сравнительно невелики и несопоставимы с уже имеющимся уровнем дотаций. Таким образом, по мере введения закона в действие региону придётся опираться в своём социально-экономическом развитии прежде всего на собственные ресурсы. А это, если не брать в расчёт неприемлемый вариант постепенного упадка инженерной и социальной инфраструктуры края, потребует фактически налогово-бюджетной реструктуризации. И чем дольше она будет откладываться, тем жестче будет конфликт властно-хозяйственных элит, прогнозировать начало которого можно по мере введения закона в действие, в 2005-2006 гг.


1 Аналогичные результаты были получены В. Глазычевым в отношении муниципалитетов Приволжского Федерального Округа. При этом стоит отметить, что применялась принципиально разная методика исследования - В. Глазычев и его группа выезжали в социологические экспедиции; данные же результаты получены на основе эконометрики.

2 На самом деле такая операция позволила существенно улучшить - с точки зрения повышения бюджетной обеспеченности муниципалитетов - полученные результаты. Дело в том, что в рассматриваемом периоде прирост дотаций существенно опережал темпы инфляции. Скажем, ещё в 2002 году он составлял, по-видимому более 50%, что более чем в два раза выше темпа инфляции. Однако по мере введения нового закона в действие прирост дотаций должен существенно снизиться.

3 Обращает внимание на себя тот факт, что бюджет Барнаула сейчас больше, чем бюджет Омска. Конечно, это свидетельствует не о том, что в Барнауле "много денег". Бюджетная обеспеченность Барнаула не выделяется на фоне обеспеченности других муниципалитетов. Однако это заставляет задуматься об устройстве бюджетного процесса в Омской области, во-первых. А во-вторых, ещё раз косвенно подтверждает вывод об отсутствии связи между процессами "бюджетной" и "экономической" жизни.

4 Стоит отметить, что, по мнению некоторых отечественных финансовых экспертов, с которыми солидарны авторы настоящего отчёта, бюджетной сети, финансируемой по единым (одинаковым) нормативам, в России никогда не было. В советское время, кроме учреждений территориальной бюджетной сети, был достаточно большой круг социальных и инженерных объектов, содержание которых осуществлялось за счёт градообразующих предприятий.


Предыдущая часть   Вернуться в Архив публикаций   Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.