Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Развитие предпринимательства в контексте местной экономики
Ореховский П.А.

Развитие предпринимательства в контексте местной экономики


П. А. Ореховский - ведущий научный сотрудник Института прикладных экономических исследований Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.


1. Специфика административного ресурса и предпринимательство

В ходе эмпирических исследований, выполненных автором в сотрудничестве с В. Широниным в некоторых регионах России, выяснилось, что, как считают сами предприниматели, подавляющая часть российского бизнеса непосредственно связана с использованием административного ресурса. Последний термин, если исходить из приведённых в ходе интервью примеров, понимается как экономическая олигархия.

В городе Х1 структурами, близкими к мэру города и его сыну, строится несколько заправочных станций, после чего мэр издаёт распоряжение, в соответствии с которым все автомобили, принадлежащие бюджетным учреждениям и муниципальным предприятиям, заправлялись только на этих АЗС. Через какое-то время вложенные средства возвращаются инвесторам; после чего ставится задача продажи контрольного пакета одной из крупных нефтяных компаний. Если бы продажа удалась, то указанное распоряжение могло бы быть отменено, так что впоследствии никаких следов административного вмешательства не осталось бы (в других случаях подобные хозяйственные комбинации заканчивались вполне успешно).

Таким образом, "водораздел" в России проходит не по линии "крупный" и "малый – средний" бизнес, но по границе олигархический – неолигархический, построенный на использовании административного ресурса или выстроенный предпринимателем самостоятельно. Скажем, многие малые и средние предприятия могут постоянно использовать властные рычаги в своей экономической деятельности, в то время как отдельные крупные предприятия могут прибегать к использованию властных рычагов сравнительно редко. Тем не менее следует отметить, что по мере роста размера предприятия упрочение его связей со структурами политической власти в России представляется естественным процессом.

Традиционно возникновение новых фирм и их эволюцию в экономической теории связывают с шумпетерианской конкуренцией и описывают с помощью различных типов хозяйственных комбинаций. Однако эволюция отечественных фирм существенно отличается от шумпетерианского механизма. В связи с этим представляется необходимым выделять ещё два среза экономической деятельности: тип рынка, на котором работает фирма, и тип административного ресурса, который использует предприниматель. По этим критериям фирмы можно классифицировать следующим образом:

  • В зависимости от рынка, на который поставляет свою продукцию и/или услуги фирма, можно выделить предприятия местного, регионального и федерального значения. Собственно градообразующими предприятиями (с точки зрения участия в территориальном разделении труда) являются только фирмы, оперирующие на региональном и федеральном рынке. В то же время необходимо отметить, что в распространённом среди политического слоя представлении предпринимателями являются только операторы местного рынка: строительство, торговля, транспортные услуги, бытовые услуги и общепит, малые предприятия пищевой промышленности и сельского хозяйства (фермеры).
  • В зависимости от типа административного ресурса, который используется при построении бизнеса, можно выделить также силовое и политическое предпринимательство. Под силовым предпринимательством понимается использование – в той или иной мере – угрозы (и непосредственного применения) физического насилия. В данном предпринимательстве задействованы как представители государственных структур, имеющих официальную санкцию на насилие, так и криминальных кругов. Как правило, силовое предпринимательство осуществляется на основе захвата и дележа рынков (прежде всего местных) с последующим принудительным ограничением конкуренции. При этом возникают эффекты, близкие по результатам к воздействию монополии: завышение цен, искусственное сдерживание объёмов, ухудшение качества и т.д. Под политическим предпринимательством понимается использование регулирующего административного ресурса (включая сюда и судебную систему, арбитраж, широко применяемые в процессах банкротства). Политическое предпринимательство используется на самых различных рынках – сюда относится как обдирание активов в процессах банкротства предприятий, так и получение политической ренты в процессах государственных (муниципальных) закупок, лоббирование, реформирование естественных монополий и система межбюджетных отношений.
2. Развитие предпринимательства и наполняемость бюджетов. Фрагментация экономической жизни

В отличие от финансовых ресурсов, обычно рассматриваемых под углом степени их ликвидности, что делает их обезличенными и лишёнными специфики места, административный ресурс всегда связан с субъективными качествами руководителей и особенностью местных условий. Поэтому экономическое развитие каждого муниципалитета и региона приобретает собственную специфику, часто значительно отличающуюся от официальных нормативных представлений.

Так, традиционным представлением об интересах политических руководителей муниципалитетов и регионов является увеличение налоговых поступлений в бюджеты соответствующих уровней 1. Предполагается, что регион – финансовый донор – “богатый регион”; положительное сальдо финансового баланса свидетельствует об эффективной экономической политике губернатора. Аналогичная логика действует и в отношении муниципалитетов.

Тем не менее для большой части российских регионов – реципиентов финансовой помощи дело обстоит совсем не так. Борьба идёт отнюдь не за увеличение налоговых поступлений, но за уровень дотаций. Получение финансовых средств для осуществления тех или иных целевых программ, “выбивание” дотаций, субвенций на своих территориях оценивается властно-хозяйственным истеблишментом как эффективное лоббирование со стороны первых лиц регионов и муниципалитетов. Увеличение финансовой помощи при этом рассматривается как возможность неформального снижения налогового бремени для “своих” предпринимателей, связанных с использованием административного ресурса.

Межрегиональные различия могут поставить в тупик любого непредвзятого исследователя межбюджетных отношений. Так, в дотационной Калужской области муниципалитеты с населением свыше 35 тыс. человек, как правило, являются финансовыми донорами; более того, в европейской части России города с населением свыше 50 тыс. человек обычно являются донорами или, во всяком случае, финансово самодостаточными. В Новосибирской и Омской областях, Алтайском крае такие муниципалитеты являются финансовыми реципиентами.

Небезынтересна в этом отношении позиция федерального центра. По мнению одного из руководителей министерства финансов, высказанного им автору данной работы, это ведомство не интересует эффективность бюджетных расходов на уровне регионов и муниципалитетов. Одновременно с этим минфин реализует вместе с МБРР проект “Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне”, выпускает сборник докладов “Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне”, привлекая специалистов из различных исследовательских и консалтинговых структур на основе грантового финансирования и т.д. При этом сама тема межбюджетных отношений разрабатывается в России при содействии международных спонсоров, по крайней мере, столько же, сколько и тема предпринимательства. И, по-видимому, с теми же результатами.

Остановимся на межбюджетных отношениях чуть подробнее. В Алтайском крае наблюдается внешне парадоксальная зависимость между собственными доходами и расходами бюджетов:

Зависимость между доходами и расходами муниципалитетов Алтайского края

ГодКоэффициент корреляции (собственные доходы и расходы бюджетов МО)
1998-0,03
19990,82
20000,69
20010,68
20020,18

Таким образом, на протяжении двух лет из пяти расходы бюджетов муниципалитетов не зависели от объёмов поступающих в них собственных доходов. Другими словами, доминирующим фактором в расходах бюджетов были выделяемые им дотации. Это подтверждается и соответствующими видами регрессий. Так, в 2002 году зависимость между собственными доходами бюджетов и численностью населения (данные доходов приводятся в расчёте на душу населения) была следующей:

Зависимость же между расходами на душу населения и численностью населения выглядела в 1998 и в 2002 гг. следующим образом:

Население и расходы – 1998 год.

Население и расходы – 2002 год.

Следует отметить силу бюджетного выравнивания: по доходам увеличение численности населения давало увеличение собственных доходов на 2,6 копейки, по расходам – уменьшение на 0,5-0,7 копейки. Поэтому можно утверждать, что бюджеты муниципалитетов определяются по большей части внеэкономическими, находящимися зачастую вдобавок и вне сферы влияния самих муниципалитетов, причинами.

Этот парадокс дополняется другим: экономическое развитие в России, опирающееся на рост частной инициативы и предпринимательства, никак не связано ни с увеличением бюджетных поступлений, ни с бюджетными расходами. Строго говоря, первый факт сравнительно легко укладывается в представление о том, что российские люди не платят налоги, а то, что выплачивается, тратится не там и не так, как хотелось бы налогоплательщикам.

Зависимость доходов и расходов бюджета и суммарной выручки предприятий сельского хозяйства и промышленности 2

ГодКоэффициент корреляции ИДА – ДоходыКоэффициент корреляции ИДА – Расходы
19980,11-0,12
19990,450,27
20000,17-0,01
20010,11-0,16
20020,11-0,33

Однако речь идёт не только об этой банальности. Дело в том, что отсутствует и связь между уровнем бюджетных затрат в том или ином поселении и комфортабельностью проживания людей в нём. Так, в Алтайском крае отсутствует связь между услугами социальной и инженерной инфраструктуры и расходами муниципальных бюджетов:

Зависимость между обеспеченностью инженерной инфраструктурой и расходами бюджета

ГодКоэффициент корреляции между обеспеченностью водопроводом и расходами бюджетаКоэффициент корреляции между обеспеченностью централизованным теплоснабжением и расходами бюджета
1998-0,080,04
19990,190,05
20000,160,22
20010,070,21
20020,13-0,16

Зависимость между обеспеченностью социальной инфраструктурой и расходами бюджета

ГодКоэффициент корреляции между количеством учащихся и расходами бюджетаКоэффициент корреляции между обеспеченностью количеством медицинских учреждений и расходами бюджета
1998-0,040,05
19990,140,16
20000,030,01
20010,10,03
2002-0,09-0,03

Аналогичные результаты об отсутствии связи между уровнем жизни и бюджетной обеспеченностью в муниципалитетах были получены группой В. Глазычева, проводившей исследования в Приволжском федеральном округе 3.

Одно из распространённых определений бюджета – это финансовый свод политических намерений администрации на текущий период. Поскольку ни доходы, ни расходы муниципалитетов и регионов практически не зависят от развития МСБ, постольку сама постановка вопроса о том, что “власть должна способствовать развитию предпринимательства”, представляется всего лишь транслируемой из Москвы идеологемой, вполне равнозначной по реальному влиянию лозунгу “советская наука должна служить народу”. Можно констатировать, что “бюджетная жизнь”, понимаемая как формирование доходов и осуществление расходов бюджета, идёт отдельно; малый и средний бизнес практически никак не связан с наполнением местных бюджетов; и, что может быть, самое неожиданное (и спорное) – “социальная жизнь”, связанная с производством и потреблением общественных услуг, включая сюда услуги инженерной инфраструктуры, не зависит ни от развития МСБ, ни от “бюджетной жизни”. Явление, при котором взаимосвязанные сферы экономики дезинтегрируются, а их векторы развития становятся независимы друг от друга, мы называем фрагментацией экономической жизни. И, как нам представляется, механизмы использования и воспроизводства административного ресурса играют в этой фрагментации центральную роль.

3. Модели предпринимательства в муниципалитетах (на примере Алтайского края)

Как уже говорилось выше, под административным ресурсом понимается не только политическое, но и силовое предпринимательство. Таким образом, распределение власти может быть организовано в самых разнообразных формах, что делает затруднительным классификацию моделей экономического развития различных муниципалитетов и территорий. На данном этапе исследования на примере Алтая нам удалось выделить и описать четыре следующие модели:

1. “Лужковская модель”. В данном случае руководитель муниципалитета должен обладать одновременно редким сочетанием в себе черт характера сильного политического лоббиста и предпринимателя. Политическое лоббирование позволяет получать дополнительные финансовые средства на осуществление социальных программ; предпринимательские структуры, “замкнутые” на первое лицо, оказываются наиболее крупными и занимаются реализацией больших инвестиционных проектов. В город (район) оказывается возможным привлечь инвестиционные ресурсы под политические гарантии первого лица.

Глава муниципального района Х2 одновременно являлся председателем планово-бюджетной комиссии регионального Совета. В районе сохранена социальная и инженерная инфраструктура (в районном центре большинство домов теплофицировано, проведён водопровод; сохраняется сельский стадион, где проводятся сельские спартакиады). Строится новое жильё, под которое в район привлекаются учителя и врачи.

По инициативе главы района был создан крупный агрохолдинг, включающий в себя организации сельского хозяйства, снабженческо-сбытовые фирмы, предприятия пищевой промышленности. Помимо агрохолдинга в районе есть сильные фермерские хозяйства, сельско-производственные кооперативы; суммарная выручка промышленности и сельского хозяйства в расчёте на душу населения – одна из самых высоких в крае. В районном центре работают 4 филиала банка, в которых 25 тыс. населения района хранят более 100 млн. руб. вкладов. Тем не менее район является дотационным.

В то же время жильё в районе строилось в основном за счёт краевого бюджета, а процветание агрохолдинга отчасти зависело от проходивших через него поставок ГСМ и угля в соседние шесть районов. Кроме того, в одном из интервью, полученных в краевом центре, респондент говорил о больших банковских кредитах, полученных агрохолдингом.

Несмотря на акцент "лужковской модели" на харизму первого руководителя, её реализация возможна только при наличии в муниципалитете определённой критической массы "человеческого капитала" и определённые самоограничения, накладываемые на использование административного ресурса первым лицом. Собственно, именно последнее наряду с ориентацией на сохранение и развитие социальной инфраструктуры создаёт в данном случае потенциал роста.

Необходимо отметить, что "лужковская модель" встречается очень редко. Точнее, попытки её реализации предпринимаются достаточно часто, но в силу ограничений, накладываемых субъективным фактором, мало у кого из руководителей городов, районов и регионов эти попытки заканчивались успешно.

2. "Олигархический капитализм". В этом случае руководитель муниципалитета выполняет по большей части представительские функции. В городе (районе, области) действует ограниченное число крупных бизнес-групп (при численности населения города до пятисот тысяч человек таких групп редко насчитывается больше полутора десятков), имеющих своих представителей в органах как представительной, так и исполнительной власти. Здесь сохраняется инженерная и социальная инфраструктура, хотя налоговое бремя указанными бизнес-группами постоянно "оптимизируется" до символических значений. Возможны примеры сравнительно высокой конкурентоспособности отдельных фирм, но в силу закрытости бизнес-групп и слабости политического руководства привлечение инвестиций в такие территориальные образования весьма проблематично.

Хороший пример такой модели представляет собой район Х3. Районный центр отличается высокой степенью благоустройства, сохранены инженерная и социальная инфраструктура. Идёт строительство индивидуальных домов за счёт личных сбережений граждан, работает развитая розничная торговля и общепит.

Владелец и управляющий основным "градообразующим" предприятием – элеватором – является депутатом регионального Совета. Другому "олигарху местного значения" принадлежит большая часть организаций торговли и общепита. В прошлом он возглавлял местную райпотребкооперацию, в настоящее время ему удалось создать весьма эффективную по местным меркам торговую сеть. Ещё один высокодоходный местный бизнес – лесозаготовительная промышленность; рубится реликтовый ленточный сосновый бор, круглый лес вывозится за рубеж; естественно, не без нарушений Лесного кодекса. Во всех основных предприятиях официальная зарплата не превышает 1 МРОТ; удельный вес уплачиваемых ими налогов в общем объёме собираемых на территории района не превышает нескольких процентов.

Одновременно район является парадной вывеской развития предпринимательства в регионе, здесь неоднократно проводились зональные совещания, рассматривался передовой капиталистический опыт создания предприятий торговли, фермерских хозяйств и т. д.

Данная модель достаточно подробно описана Э. де Сото в его известных работах 4. Ей присущи все отмеченные де Сото недостатки, усугубляемые российской спецификой. Несмотря на более высокую степень регистрации прав собственности по сравнению с латиноамериканскими странами, здесь периодически возникают попытки передела имущества, связанные с административным ресурсом. Уход от налогов порождает большой пласт внелегальной экономики, которая не может воспользоваться сколько-нибудь большими объёмами кредита. Строительство сравнительно дорогих, требующих больших инвестиций и высокой степени специализации новых производственных мощностей практически исключено.

Характерной особенностью этой модели является постепенное усиление социальной дифференциации, что вызывает деградацию потребительского спроса и переход к стадии стагнации. Эта модель с различными вариациями, по нашему мнению, характерна для многих российских городов и регионов.

3. Модель "стагнирующего города". Для российских муниципалитетов в целом вообще характерно состояние стагнации, при котором идёт медленное, но неуклонное разрушение инженерных систем, ветшание жилого фонда, появление районов трущоб наряду с отдельными компактными вновь построенными домами-кварталами "новых русских". Постепенная потеря инженерной инфраструктуры дополняется "ползучей приватизацией" социальной инфраструктуры: развитием репетиторства в образовании и платных услуг в здравоохранении; при этом качество бюджетных услуг резко снижается. В образовании это проявляется в переходе учителей от роли "педагога" к роли "тьютора", когда учитель фактически перестаёт давать новые знания, а только проверяет прочитанное и усвоенное школьниками во время самостоятельных занятий. Школы превращаются в петинцеарные заведения для юных вандалов, уменьшая тем самым разрушительное влияние последних на городскую среду. В бюджетном здравоохранении также происходит упрощение и сокращение услуг: увеличивается удельный вес терапевтов, хирургов; "экзотические" специализации типа аллергологов сокращаются и переходят к частной практике. При этом упрощение услуг также сопровождается ухудшением их качества: растёт количество повторных обращений, увеличивается количество дней пребывания на больничном листе. Общим следствием такого положения является голосование населения "ногами" – из таких муниципалитетов идёт постоянный отток населения, прежде всего – молодёжи и среднего возраста.

Административный ресурс при этом распределяется подобно "лужковской модели" – существуют контролируемые политической элитой структуры; при этом и сами они ожидают и требуют от политического руководства высокой степени патернализма по Я. Корнаи. В экономическом отношении эти структуры слабо эффективны и нуждаются в постоянной опеке. Кроме них есть сравнительно независимый (опекаемый в основном с помощью силового предпринимательства) сектор МСБ. Отношения между ним и политическим руководством скорее конфронтационные; а опекаемые приближенные "большие структуры" в данном случае выступают тормозом, а не локомотивом экономического роста.

Такие процессы характерны, собственно, не только для городов, но и для районных муниципалитетов. В районе Х4 потеряна большая часть инженерной и транспортной инфраструктуры. Судоходство по крупным рекам, протекающим по территории района, прекращено, часть оборудования котельных разрушено. Большая часть домов пользуется печным отоплением. Численность населения за годы реформ сократилась примерно на четверть и продолжает сокращаться.

Район дотационный, кроме внелегального сектора распространён бартер. Как и в большинстве сельских районов, распространено самогоноварение, производство "палёной" водки.

В районе сохраняется несколько крупных сельско-производственных кооперативов, часть паёв в которых принадлежит районной администрации. Однако большая часть продукции производится фермерами – результат быстрого распада аналогичных крупных колхозов и совхозов в начале 90-х годов. Доверия между фермерами и районными властями нет – респонденты приводили примеры задержки ДПС машин с их зерном при попытках реализовать продукцию за пределами района (и края). Низкая эффективность СПК обуславливает низкие доходы занятых, которые по возможности пытаются поживиться как за счёт брошенного жилья и производственных построек, так и за счёт имущества фермеров, что приводит к весьма высокой степени социальной напряжённости в районе.

Позиция районных властей заключается в попытках распространения политического регулирования на частные предприятия для получения необходимых финансовых и материальных ресурсов, чтобы перераспределить их в контролируемые крупные СПК.

Следует отметить одну существенную особенность такой модели от эффектов, описанных де Сото. Так, в странах Латинской Америки действует порочный круг внелегальности: развитие "теневого" сектора при сохранении инфраструктуры требует роста налоговых поступлений, так что увеличиваются налоги на легальный сектор, предприятия которого выговаривают себе те или иные преференции в процессе административного торга. Преференции впоследствии ограничивают конкуренцию и приводят к снижению эффективности легального сектора.

В России существенного различия между эффективностью легального и внелегального сектора, по-видимому, пока нет. Налоги "оптимизируют" как легальные структуры, связанные с политическим предпринимательством, так и "внелегальные" ПБОЮЛы, фермеры, МСБ в целом.

Ещё одной важной чертой данной модели является то, что политическое и силовое предпринимательство, связанное с поддержкой неэффективных экономических структур, делает стагнацию местной и региональной экономики неизбежной. Если в ранее рассмотренных моделях административный ресурс в той или иной мере является фактором экономического развития, то в данной модели – это фактор упадка. Однако следует понимать, что устранение данного фактора не привело бы к "экономическому развитию", как предполагается в либеральных моделях. Можно только утверждать, что деградация территории шла бы медленнее.

4. Модель "советского хозяйства". Такая модель неоднократно описывалась в работах отечественных социологов применительно к сельским поселениям. Основную занятость в территориальном образовании обеспечивает неэффективно работающее крупное предприятие, на котором, однако, держится содержание инженерной и части социальной инфраструктуры. Внешне эффективное подсобное хозяйство на самом деле успешно функционирует только потому, что работники крупного предприятия бесплатно эксплуатируют ресурсы крупного хозяйства. Поэтому ликвидация колхозов и совхозов не приводит к развитию фермерства и частного предпринимательства, как полагали наивные сельские публицисты в советское время, а вызывает постепенную ликвидацию сельского поселения в целом. Фактически здесь возникает симбиоз своеобразного "оппортунистического предпринимательства" со старыми советскими предприятиями.

Такая модель применима и ко многим советским малым городам: наиболее яркий пример – это известная Вековка со своим хрустальным надомным производством. Естественно, что вся социальная и инженерная инфраструктура здесь может содержаться только за счёт дотаций, а в целом поселения находятся в состоянии упадка. При этом, как правило, качество человеческого капитала в таких поселениях таково, что предпринимательский риск, организация нового производства и другие связанные с развитием бизнеса задачи представители хозяйственной элиты не способны самостоятельно решить даже при наличии финансовых ресурсов.

Примером такой модели "советского хозяйства может служить район Х5. Для того, чтобы не допустить распада крупных хозяйств, администрация района проводила их через процедуру банкротства и превращала из СПК в муниципальные унитарные предприятия, так что в настоящее время более 75% занятых в этом районе работают фактически в общественном секторе. Таким образом, большая часть "градообразующей базы" и социальной инфраструктуры была сохранена.

Инженерная инфраструктура района была слабо развита ещё и в советское время, районный центр представляет собой зону "хаотической застройки". Поэтому главная проблема городов – сохранение инженерных коммуникаций и обеспечение теплоснабжения здесь не стоит, – его как не было, так и нет; стоит отметить, что уровень развития инженерной инфраструктуры обычно тесно взаимосвязан с уровнем предпринимательской активности.

Район почти на 80% дотационный. В бюджетной сфере – самая высокая не только номинальная, но и реальная оплата труда. Активное население постепенно уезжает – с советского времени численность сократилась примерно на треть. Сокращаются и обрабатываемые земельные площади. Положение усугубляется тем, что в такой ситуации политическая элита района не может быть эффективным лоббистом на уровне края: у региональной элиты к таким поселениям нет интереса, исходя из самого понятия политического предпринимательства: в районе нет интересных для указанной элиты ресурсов.

Одновременно с этим существует силовое предпринимательство на трассе Алтай – Кузбасс, решить эту проблему районное руководство не может. Тем не менее основная часть повседневных хозяйственных проблем замыкается всё же именно на руководство района.

Административный ресурс здесь выступает как альтернатива предпринимательскому и организационному ресурсу в приведённой ранее классификации ресурсов. Фактически именно административный ресурс берёт на себя задачи повседневного жизнеобеспечения людей, как, собственно, и было при социалистической системе хозяйствования.

4. Российское предпринимательство, административный ресурс и становление финансового рынка

По Шумпетеру механизм капиталистического развития связан с децентрализованным внедрением инноваций предпринимателями через посредство использования фонда покупательной силы, создаваемой банками. Последняя трактуется Шумпетером как капитал. Э. де Сото пытается обосновать в своих работах другой подход к капиталу: с его точки зрения, восходящей к Марксу, капитал есть аналог общественного отношения, и появляется в момент признания (легализации) прав собственности на те или иные активы. Таким образом, по де Сото, источником капитала выступает государство в лице своих представителей регистрирующих и защищающих права собственности.

В свою очередь, при социализме осуществляется административное перераспределение ресурсов для осуществления инноваций, основным источником развития здесь выступает административный ресурс, вокруг которого и ведутся процедуры административного торга. Это дополняется понятием общественной (государственной) собственности, которая допускает перераспределение благ между субъектами экономической деятельности на безвозмездной основе. Появление частной собственности в результате приватизации предприятий делает такое перераспределение теоретически невозможным. Однако невозможность инноваций означает невозможность экономического развития; своеобразный паралич экономической системы. Естественно, что в целом это вырожденный случай (хотя периодически в отдельных муниципалитетах и регионах признаки такого паралича можно наблюдать воочию 5), поэтому административный ресурс используется как инструмент для хозяйственных инноваций и после приватизации. В условиях частной собственности, однако, это выглядит теперь как массовое оппортунистическое поведение экономических субъектов, или, на бытовом языке, массовое воровство. Стремление государства "защищать собственность" в общем случае при таком механизме экономического развития будет только способствовать угасанию экономического роста.

В г. Х6 группа предпринимателей приобрела гормолзавод. Проведя первичное "обдирание активов", группа перепродала его российской транснациональной компании, специализирующейся на производстве пищевых продуктов. Последняя уволила всех менеджеров, имевших отношение к данной сделке, – покупка завода обошлась ей по явно завышенной цене; и вложила средства в модернизацию завода. В настоящее время это эффективно работающее предприятие, одно из немногих в данном городе, которое обеспечивает сравнительно высокую зарплату и занятость.

Рост МСБ требует финансовых ресурсов, но в условиях полной непрозрачности этого сектора российские банки очень медленно идут в этот сектор. Вместе с тем в нём уже действует масса собственных, частью внелегальных форм: от ростовщиков до кредитных кооперативов. Ставки по кредитам здесь в полтора-два раза выше, чем в официальной банковской сети.

Основным направлением деятельности Нефтеюганского филиала Ханты-Мансийского фонда поддержки предпринимательства является кредитование МСБ. По мнению управляющей филиала, эта деятельность является наиболее востребованной. Полученные от кредитования средства позволяют не только содержать персонал филиала, но и регулярно увеличивать кредитные ресурсы. В 2003 г. в распоряжении филиала находилось уже $ 5 млн.

В фонде ведутся кредитные истории клиентов, есть резервы на невозврат кредитов.

Между официальной российской банковской системой и кредитным сектором МСБ существует своеобразный "коммуникационный барьер". Преодоление этого барьера требует не только времени и денег, но и овладения определёнными технологиями, организацией кредитования, к которой официальные банки не готовы. И – что является, по-видимому, главным в нежелании банков заниматься кредитованием отечественного МСБ – это наличие огромного международного спекулятивного рынка ценных бумаг, доступ к которому получила Россия. Поэтому для создания капиталистического механизма экономического развития необходима сознательная целенаправленная политика министерства финансов и Центрального банка.

Понятно, что в условиях слабо развитого финансового рынка его функции в осуществлении инноваций продолжает выполнять административный ресурс. Отсутствие официального признания этого, напротив, постоянные политические декларации "равноудалённости" государства от всех субъектов бизнеса вне зависимости от того, какую экономическую и налоговую политику проводят эти субъекты, отнюдь не способствует реальному экономическому росту. Сохранение остатков социалистического хозяйственного механизма должно было бы вести в сегодняшних условиях к поощрению "передовиков капиталистического труда" и целенаправленному распространению их опыта, селективной поддержке эффективных отраслей и предприятий. Как показывает опыт отдельных муниципалитетов и регионов, реализация такой политики в принципе возможна.

В республике Татарстан уже несколько лет действует так называемая система индикативного планирования развития муниципалитетов. Так, главам муниципалитетов устанавливаются задания по повышению средней заработной платы работающих, объёмам суммарной выручки предприятий, налоговым поступлениям – всего двенадцать важнейших показателей. Контроль за выполнением данных показателей осуществляется на базе статистических наблюдений Госкомстата РТ. Недостижение установленных индикаторов может являться причиной снятия главы муниципального образования с должности (главы исполнительной власти муниципалитетов в РТ назначаются, главы представительной власти – избираются). Такой подход оправдывает себя – большинство городов Татарстана являются финансовыми донорами, заработная плата в республике почти в два раза выше, чем, например, на Алтае, в то время как стоимость стандартного жилья на первичном рынке в Казани в полтора раза меньше, чем в Барнауле (краевой центр).

Осуществление реформ и достижение состояния устойчивого роста невозможно в России без целенаправленного перераспределения административного ресурса с одной стороны и создания финансового рынка – с другой. В решении как той, так и другой задачи заинтересованы достаточно влиятельные политические силы, однако, на наш взгляд, ошибочно предполагается, что эти цели являются взаимоисключающими, что приводит к исключению обсуждения ответственности власти за социально-экономическое развитие территорий и, соответственно, за рост МСБ из общественного диалога.

5. Методологические посылки нового подхода к предпринимательству

  1. Развитие предпринимательства нецелесообразно рассматривать без “территориальной”, пространственной привязки, игнорируя проблемы муниципалитетов и регионов. Предпринимательство так или иначе всегда использует местные ресурсы, кроме того, как институциональный феномен оно встроено в системы местных политических, социальных, культурных отношений. Поэтому, скажем, раздельный анализ процессов развития предпринимательства, местного самоуправления, бюджетных процессов с неизбежностью ведёт к ошибкам в разработке конкретных мер экономической политики.

  2. Исследование предпринимательства в привязке к территориальному разделению труда естественным образом приводит к выделению инноваций, ориентированных на местные, региональные, национальные и мировые рынки. Поддержка инноваций последнего рода не может не являться предметом целенаправленной федеральной экономической политики.

  3. Истёкший период экономических реформ показал, что без целенаправленного вмешательства государства и других политических субъектов перехода к экономическому механизму развития, строго говоря, не происходит. Учитывая включённость России в глобальные экономические процессы, можно предвидеть, что без соответствующих мер отечественный банковский сектор так и “не доберётся” до предпринимателей; другими словами, в России так и не смогут сложиться капиталистические инвестиционные институты.

  4. Учитывая наличие административного ресурса, эксплуатируемого предпринимателями в транзитивной экономике, по-видимому, необходимо говорить о периоде сознательного “строительства капитализма административными методами”. В условиях, когда использование административного ресурса является ключевым в производстве не только общественных, но и частных благ, политические руководители должны нести ответственность и за социально-экономическое развитие территорий.

  5. Необходимым условием реализации любых мер по развитию предпринимательства является организация независимой и объективной системы статистического наблюдения и измерения результатов деятельности экономических субъектов.

6. Методы государственного регулирования

Говоря о развитии предпринимательства, часто выделяют институциональные меры и меры прямой государственной поддержки. При этом к институциональным мерам относят, в частности, борьбу с административными барьерами, реформирование банковской системы, а к прямой поддержке – выделение финансовых средств из Фондов развития предпринимательства, предоставление помещений в аренду на льготных условиях, бесплатный консалтинг. В отношении развития предпринимательства в контексте местной экономики можно выделить следующие направления государственной экономической политики:

  • планирование развития территорий;
  • реконструкция инженерной инфраструктуры;
  • маркетинг территорий.
Планирование развития территорий. В настоящее время составлением прогнозов занимаются практически все муниципалитеты и регионы Российской Федерации. Однако, строго говоря, только в республике Татарстан выстроена определённая система ответственности властей за реализацию своих планов.

Если обратиться к международному опыту, то наиболее близким примером предлагаемого направления деятельности является индикативное планирование во Франции. Существенным элементом французского опыта являются отработанные общие процедуры планирования и контроля, применяемые во всех муниципалитетах и департаментах.

В российских условиях принимаемые стратегические планы развития городов и областей превращаются в свод самых фантастических пожеланий и служат преимущественно целям PR. При этом на разработку данных документов тратятся существенные средства, выделяются гранты из международных фондов…

Так, например, в процессе работы над стратегией развития г. Омска рассматривалось несколько сценариев, в том числе наиболее оптимистический: “Омск – многофункциональный деловой и культурный центр”. В связи с этим сценарием, в частности, предполагалось существенное развитие систем связи и телекоммуникаций: “С этой целью должна быть разработана и принята программа информатизации города и области. Одним из перспективных проектов может явиться запуск “омского” коммерческого спутника с широким спектром функций (телевидение, телефон, сеть Интернет и пр.). При этом целесообразна кооперация, например, с Тюменью или другими городами Западной Сибири. Развитие этого направления будет существенно способствовать повышению инвестиционной привлекательности города, и в частности - в вопросах развития транспортного комплекса, включая строительство международного аэропорта” 6.

Другим примером является сравнительно недавно принятая стратегия развития Алтайского края:

“Первый этап – 2003 – 2005 гг. Завершение в рамках уточненного Плана социально-экономического развития Алтайского края на 1998 – 2005 гг. мероприятий по дальнейшей стабилизации положения в реальном секторе экономики, а также реализация комплекса мер, направленных на структурную перестройку экономики и социальной сферы в соответствии с долгосрочными ориентирами Стратегии. Создание на этой основе организационно-экономических и институциональных условий для осуществления последующих глубоких рыночных (!!! – Прим. авт.) преобразований в экономике края.

Второй этап – 2006 – 2010 гг. Период формирования конкурентоспособной экономики инновационного типа, проведения последовательной реструктуризации и модернизации как отдельных хозяйствующих субъектов, так и ведущих отраслей экономики края в целом, т.е. период формирования ресурсного базиса, необходимого для полноценного функционирования социальной сферы Алтая” 7.

Откуда возьмутся финансовые средства на реализацию этих оптимистических пожеланий, кто понесёт ответственность в результате краха этих несбыточных надежд, разработчиков обычно не волнует. Следует отметить, что это – общая характеристика такого рода документов. Большая коллекция аналогичного качества стратегий развития муниципалитетов, например, собрана (а отчасти и разработана) Леонтьевским центром в Санкт-Петербурге.

Очевидно, что введение ответственности за последующее исполнение принятых стратегий, планов-прогнозов, ориентиров-индикаторов заставляет вспомнить о дискуссиях между сторонниками индикативного и директивного подходов к планированию. Однако в России вопрос стоит иначе – если директивность, понимаемая как обязательность исполнения, в планах отсутствует, то и сам разрабатываемый документ становится бесполезным, если не считать, конечно, его пропагандистского воздействия на население.

Введение механизма ответственности за принимаемые планы вынуждает политическое руководство строить публичную коммуникацию с бизнесом. В противном случае реализация сколько-нибудь амбициозных намерений по увеличению доходов населения и социально-экономическому развитию в целом будет невозможна. Тем самым использование административного ресурса должно быть во многом легализовано – и достоянием общественного диалога станут как отрицательные, так и положительные стороны взаимодействия власти и бизнеса.

Реконструкция инженерной инфраструктуры. Каркасная территориальная структура по И. М. Маергойзу включает в себя транспортные магистрали, порты, трубопроводы и предопределяет структуру расселения. Фактически общепризнанно, что весь последний период государство не имеет, за редким исключением типа Балтийской трубопроводной системы, сколько-нибудь осознанной политики в этой области.

В деловой прессе приводится множество примеров такого рода. Последний, наиболее известный – попытка ЮКОСа построить трубопровод Ангарск – Дацин. Правительство не дало разрешения на строительство частного трубопровода, в то время как для государственного трубопровода до сих пор не могут не только найти деньги, но и определить маршрут.

РАО ЕЭС в 2003 году была введена Бурейская ГЭС, которая, если верить PR-акциям руководства этой государственной компании, должна была во многом исправить энергетический баланс Дальнего Востока. Проблемы с энергоснабжением этого региона остаются чрезвычайно острыми, однако в реальности дело не в недостатке энергетических мощностей, а в дефиците линий энергопередачи, строительство которых не ведётся.

Байкало-Амурская магистраль, строительство которой было формально завершено в 2002 году с вводом Северо-Муйского тоннеля, является убыточной в связи с отсутствием инженерного освоения зоны БАМа. Строительство дороги на Улак-Эльгу, богатейшее угольное месторождение, являющееся альтернативой истощённому Нерюнгринскому разрезу, было прекращено, несмотря на то, что стоимость этого строительства значительно уступала стоимости сооружения торгового комплекса на Манежной площади в Москве.

Позитивным примером является развитие сотовой связи в России. Идёт бурное строительство ретрансляционных антенн, позволяющее трём ведущим компаниям осуществлять автоматический роуминг. На фоне этого, однако, в ряде регионов (в частности, в том же Алтайском крае) сокращается количество обычных почтовых отделений, обслуживающих сельские районы. То же самое происходит с отделениями Сберегательного и Центрального банков.

Стоит отметить и фактическую ликвидацию малой авиации. Количество аэропортов в России сократилось более чем в пять раз. То же самое относится и к речному транспорту. Несмотря на дешевизну речных перевозок по сравнению с автомобильными, пассажиро- и грузооборот речного транспорта упал на порядок.

Развитие инженерной инфраструктуры, как известно, требует больших инвестиций и сопровождается длительными сроками окупаемости. В то же время в силу больших мультипликативных эффектов инвестиции в инженерную инфраструктуру являются существенно более эффективным средством оживления региональной и местной экономики, чем прямые бюджетные дотации. Развитие малого и среднего бизнеса в локусах, где осуществляется строительство таких инженерных объектов, приводит к увеличению налогооблагаемой базы и общему росту эффективности государственных расходов.

Маркетинг территорий. Под маркетингом территорий вообще понимается открытая конкурентная борьба городов и регионов за привлечение как государственных, так и частных инвестиций. Необходимым и обязательным элементом реализации маркетинга территорий является создание независимого Экономического рейтингового агентства, которое должно заниматься оценкой инвестиционной привлекательности территорий и рейтингованием. В предлагаемой логике прямого государственного регулирования территориального развития маркетинг территорий является заключительным звеном контроля ответственности муниципалитетов и регионов за реализацию принимаемых планов и стратегий.

Как организационное воздействие маркетинг территорий может реализовываться в следующем:

  1. Создание Экономического рейтингового агентства, производящего независимую экспертизу территориального развития регионов и крупных городов (на уровне субъектов Федерации маркетинг территорий осуществляется региональными структурами);

  2. Определение списков проектов развития инженерной инфраструктуры;

  3. Разработка критериев отбора регионов и городов для реализации инвестиционных проектов;

  4. Проведение публичных слушаний для определения приоритетных регионов и городов для последующих инвестиционных соглашений.

1 См., например, В. Табольская. Местные доходы и местное самоуправление //Муниципальная экономика, №2, 2003, В. Рагозин. Вокруг бюджетного процесса //Муниципальная экономика, №1, 2003. Строго говоря, в неявном виде такая точка зрения присутствует во всех публикациях по муниципальным финансам.

2 ИДА – индикатор деловой активности – представляет собой суррогатный показатель: сумму выручки предприятий сельского хозяйства и промышленности.

3 См. обзоры по материалам экспедиций за 2000 и 2001 гг., а также Глазычев В. Глубинная Россия 2000-2002., М.: 2003.

4 Э де Сото. Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всём остальном мире. М.: 2001. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. М.: 1995.

5 Скажем, очевидно, что применение налоговых взаимозачётов ухудшает эффективность расходов бюджетов и способствует коррупции. Однако неприменение зачётных схем вплоть до 1999 года приводило в некоторых городах просто к неисполнению бюджета, срыву подготовки к отопительному сезону, невыполнению работ по благоустройству города и т.д.

6 Коллектив авторов, при поддержке администрации города. Концепция стратегического плана развития г. Омска – Разработка стратегического плана развития г. Омска, выпуск 2, Омск-1999.

7 Утверждена постановлением главы администрации Алтайского края № 47 от 30 января 2004 г.


Вернуться в раздел "Муниципальные исследования"  

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.