Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Социальные льготы: механизм и логика предоставления. «Монетизация» льгот
Грахова Е. А.

Социальные льготы: механизм и логика предоставления. «Монетизация» льгот



1. Ситуация с социальным обеспечением

1.1. Современная система социальных льгот

Современная система социальных льгот сложилась в основном в 1990-е годы, когда было принято около 80 федеральных законов, регламентирующих порядок предоставления льгот и дотаций, а также более 100 поправок к ним. В целом, для данной системы характерен категориальный принцип их предоставления, во многом унаследованный от советской системы. Законодательством предусмотрено большое количество категорий получателей льгот, включающие как "традиционные" категории (инвалиды, пенсионеры, ветераны), так и военнослужащих, госслужащих (налоговые работники, таможенники, депутаты, судьи и пр.), работников бюджетной сферы (медицинских, образовательных учреждений и др.).

Система государственных льгот была призвана частично компенсировать населению низкие заработки, неблагоприятные условия труда, а в ряде случаев служить дополнительным стимулом по привлечению к различным видам деятельности и признанием особых заслуг той или иной группы населения. С началом реформ сфера действия льгот (натуральных трансфертов) была расширена, они начали применяться с целью сглаживания недостатков системы государственной компенсации за причиненный вред здоровью граждан в результате катастроф техногенного характера.

В Российской Федерации система социальных пособий и льгот включает общенациональные, региональные и отраслевые компоненты. Источниками их финансирования являются федеральный бюджет, бюджетная система субъекта Российской Федерации и внебюджетные фонды, в состав которых входят Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социальной поддержки населения.

Современная система социальной помощи содержит большое число разнообразных льгот (см. Приложение 1). Наиболее "дорогими" для бюджета видами социальных обязательств являются льготы по транспортным услугам, по медицине и санаторно-курортному лечению, по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, существуют льготы в сфере трудовых отношений, в образовании, пенсионном обеспечении, по уплате налогов и многие другие.. Необходимо отметить, что предоставление части льгот возложена на частные компании, например, оплата раз в 2 года проезда до места проведения отпуска для работающих в районах Крайнего Севера и приравненных территориях.

По оценкам Минфина, общий объем социальных обязательств государства в 2003 г. составил около 2,8 трлн. руб., т.е. 21% ВВП или 68% доходов консолидированного бюджета. В реальности, государство не выполняет взятые на себя социальные обязательства в полном объеме. Расходы консолидированного бюджета в 2003 г. по статье "Социальная политика" составили 319 млрд. руб., или 7,7% бюджета. (Расходы на социальную помощь относятся не только к статье "Социальная политика", но и по другим статьям бюджета, что делает крайне сложным их точный учет.) В целом, расходы на социальную помощь составили около 500 млрд. руб. (12,1% консолидированного бюджета), т.е. менее одной пятой от совокупных обязательств государства.

В связи с невозможностью государства полностью выполнить обязательства по социальной помощи, в последние годы в федеральный бюджет вносится норма о приостановлении на год действия ряда льгот и дотаций. В бюджете на 2004 г. предусмотрено приостановление льгот на улучшение жилищных условий, питание, бесплатный проезд, обеспечение автомобилем, гарантий о минимальном размере заработной платы для отдельных категорий граждан, в том числе ветеранов, работников образовательных учреждений, военнослужащих и членов их семей, участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, студентов и школьников, членов Федерального Собрания. Отдельно надо отметить, что бюджетом на 2004 г. предусмотрено погашение задолженности по выплатам гражданам, подвергнувшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС. Задолженность образовалась в 1994-1999 гг. и составляет 0,8 млрд. руб. В бюджетах на 2000-2003 гг. погашение данной задолженности не предусматривалось.

Социальные льготы охватывают значительную часть населения - по данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств за IV квартал 2003 г., проводимого Федеральной службой государственной статистики (ФСГС), 40% домохозяйств имеют в своем составе получателей дотаций и льгот, причем данная величина практически не меняется в последнее время. Наиболее распространены льготы на оплату жилья и транспортных услуг, их получают 27,1% и 25,5% домохозяйств. Льготами на питание и медицинское обслуживание используются лишь в 3,4% и 3,0% семей, остальные льготы - менее распространены (в реальности, косвенными льготами (дотации ЖКХ, перекрестное субсидирование и пр.) пользуются практически все домохозяйства).

Доступ к льготам крайне неравномерен. Так доля городских семей, использующих льготы на оплату транспортных услуг в три раза превышает аналогичный показатель для сельских жителей (30,9% и 10,6%). Кроме того, средний размер дотаций на оплату транспортных расходов и медицинское обслуживание в городе в 1,8 раза превышает размер дотаций в селе, а льготы и дотации на оплату жилья - в 1,4 раза. В целом, доля городских домохозяйств, имеющих в своем составе получателей льгот составила в IV квартале 2003 г. 42,9%, а доля сельских - 33,5%.

Существующая в России система льгот отличается крайне низкой адресностью: на первую децильную группу (с наименьшими доходами) приходится 6,4% всех льготников, на десятую децильную группу - в 2 раза больше - 12,8%. Кроме того, среднемесячный размер льготы, получаемой 10% наиболее богатых в 2,4 раза превышает среднюю величину льготы наиболее бедных, аналогично средний размер льготы в городе в 1,4 раза больше, чем в селе, хотя в селе в 1,5 раза больше малоимущих, чем в городе.

На долю социальных трансфертов в 2003 г. пришлось около 14,5% денежных доходов граждан, из них на долю пенсии приходится около 70% всех трансфертов, т.е. прочие социальные выплаты (без пенсии) составляют лишь около 4,4% денежных доходов населения. Кроме того, размер многих социальных выплат крайне мал: пособие на ребенка в 2003 г. составляло 70 руб. в месяц, или 3,3% прожиточного минимума, стипендия студента вуза - от 200 руб. (9,5%), пособие по уходу за ребенком - 500 руб. (23,7%). Низкий размер выплат связан с тем, что законодательством не предусматривается механизм индексации льгот в связи с инфляцией, как это сделано, например, для пенсий. Относительно велик размер средней дотации на ремонт, строительство или покупку жилья - в 2002 г. он составил 5,7 тыс. руб. (хотя на покупку жилья это очень мало), и дотации на оплату отдыха - 1,8 тыс. руб.

1.2. Недостатки современной системы социальных льгот

Анализируя ситуацию, связанную с социальным обеспечением можно придти к выводу, что основными недостатками российской системы льгот являются:

  1. Завышенный объем социальных обязательств для современного уровня экономического развития страны, то есть существуют правовые акты федерального уровня, которые возлагают на региональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные или частично обеспеченные источниками финансирования.

  2. Неполное финансирование социальных обязательств государством, что во многом обусловлено их завышенным объемом. Наблюдается дисбаланс финансирования. Официальными источниками льгот являются федеральные и региональные бюджеты и внебюджетные фонды; реально государство часто обязывает частные предприятия финансировать дополнительные социальные льготы.

  3. Недостатки нормативно-правовой базы. Право на получение значительного количества всевозможных льгот установлено на основании неоднородной правовой базы как по видам льгот, так и по категориям их получателей. Начиная с 1991 года, было принято более 232 законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства, требующих дополнительного финансирования, направляемого на социальные нужды. Нормативные правовые акты принимались бессистемно и в большинстве случаев, они не содержат ни механизмов реализации предоставляемых гражданам прав, ни указания источников их финансирования и не соответствуют складывающимся межбюджетным отношениям. В результате остаются не урегулированными взаимоотношения между гражданами, получающими льготы, и предприятиями (организациями), предоставляющих те или иные виды товаров или услуг, а также между этими хозяйствующими субъектами и бюджетами различных уровней. Действующие законы требуют дополнительной разработки актов Правительства или органов исполнительной власти субъектов, предусматривающие регламентацию предоставления льгот. Накопилось много приостановленных льгот. Наличие действующих законодательных актов, которые фактически не работают, создают широкое поле для мошенничества и коррупции.

  4. Запутанность и непрозрачность системы социальной помощи, как последствие несистематизированного законодательства. Динамика развития системы социальных льгот идет по пути усложнения (т.е. еще большая дифференциация получателей по перечню и количеству льгот). Однако стабилизация российской экономики позволяет свернуть ее в более структурированную и сокращенную форму.

  5. Низкая адресность льгот - отсутствие четкой системы дифференциации получателей и несоответствие льгот прожиточному минимуму 1 . Отсутствие единой статистической базы данных о количестве получателей социальных льгот.

    • доля лиц, получающих социальную помощь, среди тех, кто не относится к числу бедных по критерию текущих доходов, даже выше, чем доля получателей среди бедных. Размеры пособий, которые получают бедные и «небедные», практически не различаются между собой;
    • доля социальных пособий относительно общего объема расходов бедных семей ничтожна, и не превосходит, по данным RLMS, 2-2,5%;
    • почти 90% всех бедных семей не получают никакой социальной помощи;
    • 2/3 общей суммы льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом больше прожиточного минимума.

  6. Отсутствие единых критериев предоставления льгот. Льготы предоставляются по принципу формальной принадлежности к той или иной социальной группе или даже профессии. Помимо этого, некоторые виды льгот получают и члены семей льготников. Даже внутри социально-групповой страты прослеживается социальное неравенство по обеспеченности льготами.

  7. Распыление государственных средств из-за чрезмерной доступности и легкости получения льгот. Отдельные категории граждан получают льготы по многим основаниям в течение длительного периода времени без оценки нуждаемости в них. Теряется их эффективность для получателей.

  8. Стимулирование непроизводительных расходов. Ситуации, когда люди используют льготы вопреки своим потребностям.

  9. Инфраструктурная необеспеченность.

  10. Низкий размер многих льгот.

  11. Моральный дискомфорт. Связан с большим объемом бумажной волокиты, когда необходимо доказать право на льготу. (Сложность получения отдельных льгот, выражающаяся в необходимости предоставления большого числа различных документов и справок).

Недостатки современной системы социальных льгот обусловлены следующими причинами:

  • Социальное прошлое и деформированное представление о заботе государства;

  • Условия кризисного развития (проще дать номинальную льготу, чем воздействовать на благосостояние другими методами);

  • Депутатский популизм (повышение имиджа «себя»);

  • Лоббизм отраслевиков, то есть льготы достаются тем профессиональным группам, которые обладают большим лоббистским потенциалом.


2. Реформирование системы социальных льгот

2.1. Начало реформ

Необходимость реформирования действующей системы льгот обусловлена их низкой эффективностью. Основными путями реформирования льгот являются:

  • повышение адресности льгот (за счет перехода от категориальному к адресному характеру их предоставления);
  • перевод натуральных льгот в денежную форму (монетизация);
  • сокращение не обеспеченных финансированием льгот.
В целях реформирования существующей системы льгот заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.И. Матвиенко 16 сентября 1999г. был утвержден План действий по поэтапной трансформации установленных законодательством Российской Федерации социальных льгот (пособий). Выполнение Плана было рассчитано на 2 года, в котором были предусмотрены мероприятия по реформированию льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, по оплате проезда на всех видах транспорта, по оплате услуг связи, реформирование льготного обеспечения граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения.

В ходе реализации Плана были подготовлены перечень социальных льгот и пособий различным категориям граждан; разработан законопроект, отменяющий существующие льготы на оплату жилья и коммунальных услуг для всех льготных категорий граждан, за исключением ветеранов войны и приравненных к ним по льготам группам населения.

2.2. Механизм и логика предоставления социальных льгот

  1. Реформирование механизмов предоставления и обеспечения системы государственных социальных льгот, установленных федеральными законами и финансируемых за счет бюджетных средств. Субъекты федерации, а также муниципальные образования и хозяйствующие субъекты имеют право устанавливать льготы за счет собственных средств (прибыли), не претендуя на трансферты из федерального бюджета на покрытие расходов по предоставлению социальных льгот отдельным категориям граждан.

  2. При классификации социальных льгот, подлежащих реформированию, следует руководствоваться следующими критериями:

    • уровень дохода получателя льготы;
    • нетрудоспособность реципиента;
    • насущность удовлетворения потребности;
    • социальный статус того, кому предоставляется льгота.

  3. Перенос центра тяжести в финансировании расходов на оплату социальных льгот с федерального на региональный уровень, с бюджетного финансирования на социальное страхование и иные источники финансирования.

  4. Осуществление перехода от льгот, получаемых всем домохозяйством в силу совместного проживания, к назначению льготы только реципиенту.

При формировании схемы и условий предоставления льгот необходимо учитывать не только общероссийские критерии (контингент получателей, частота получения услуг, степень дотационности производителя или потребителя и т.д.), но и специфические условия конкретного региона, поскольку реализация конкретных социальных программ (за исключением общефедеральных гарантий) является сферой деятельности муниципалитетов.

В этой связи разработка адресных программ социальной помощи предполагает учет меж- и внутрирегиональных различий в доходах и уровне потребления населения для оптимизации процедур оценки нуждаемости.

Реформирование льгот должно проводиться по следующим направлениям:

  1. пересмотр структуры льгот,
  2. повышение адресности,
  3. перевод в денежную форму,
  4. развитие системы госзаказа.

  • Льгота не может предоставляться в порядке государственной компенсации гражданам за причиненный материальный и/или моральный вред, а также в связи с исполнением ими определенных государственных, служебных или общественных обязанностей (здесь должны действовать формы социального страхования и прочие социальные выплаты). Социальные трансферты, установленные для отдельных категорий государственных служащих, военнослужащих и работников правоохранительных органов, необходимо переводить в форму оплаты труда и денежного довольствия.

  • Необходим постепенный отказ от традиционно сложившегося уравнительного предоставления льгот к персональному их назначению на основе единых критериев нуждаемости с учетом среднедушевого дохода, сведений о составе и структуре домохозяйства.

  • Предоставление льготы, как одного из видов государственной социальной помощи, будет ставиться в зависимость от среднедушевого дохода получателя льготы, а также от среднедушевых доходов домохозяйства, в котором проживает данный льготник и на членов которого, в силу совместного проживания и совместного расходования средств, также могут распространяться данные льготы.

  • Рассмотрение социальных льгот как вида социальной помощи требует проведения стоимостной оценки существующих льгот. Необходимо выявить экономическую природу социальных льгот с целью перевода некоторых из них на механизм социального страхования. На первом этапе реформ межбюджетных отношений в части оказания социальной поддержке основополагающее значение имеет четкое правовое разграничение компетенции по уровням исполнительной власти, обеспечение соответствия между выполняемой функцией и необходимыми ресурсами, определение ответственности всех уровней государственной власти при реализации социальной политики. Некоторые функции исполнительной власти в области оказания социальной помощи по своей природе являются чисто федеральными, региональными или местными, однако существуют функции, эффективное выполнение которых возможно, используя в сочетании компетентность всех уровней власти.

  • По каждому виду социальной льготы должен быть закреплен нормативными правовыми документами источник финансирования. Это и средства бюджетов различных уровней, и социальное страхование, а также альтернативные источники. Следует определить механизмы перевода ряда льгот с бюджетного финансирования на социальное страхование. Преимущество обязательного коллективного страхования состоит в том, что аккумулированные в качестве общих средств страховые взносы затем перераспределяются в пользу тех, у кого наступает страховой случай. Это обеспечивает безопасность и поддержку застрахованным в трудных жизненных ситуациях и одновременно снижает потребность в бюджетных средствах. Поэтому необходимо повысить роль и значение социального страхования (государственного и негосударственного) с расширением участия самих застрахованных.

2.3. Варианты реформирования системы. Монетизация льгот

На настоящий момент Правительством было озвучено три различных варианта реформирования системы социальной помощи, которые предусматривают монетизацию льгот и отмену значительного числа не обеспеченных финансированием социальных обязательств.

Первый вариант монетизации льгот был представлен на заседании Правительства 29 апреля 2004 г. Согласно нему вместо натуральных льгот (обеспечение лекарствами, проезд в общественном транспорте, санаторно-курортное обслуживание, предоставление квартир, льготные жилищные кредиты и др.) предусматривается выплата денежных компенсаций. Ее размер должен был составить в зависимости от категории от 260 до 900 руб. в месяц. Предполагалось, что размер денежной компенсации будет периодически индексироваться на величину инфляции. Единственное исключение было сделано для льгот по оплате коммунальных услуг, которые решено оставить до 2006 г. Совокупные затраты федерального бюджета в 2005 г. на выплату данных компенсаций по оценкам Минфина составят около 165 млрд. руб. (5,7% величины предполагаемых расходов федерального бюджета в 2005 г.). Данный вариант монетизации льгот был негативно воспринят в обществе, что заставило Правительство увеличить размер денежных компенсаций.

Второй вариант монетизации льгот был представлен 25 мая 2004 г. на совещании Президента с членами Правительства. Позднее данный вариант был внесен в Государственную Думу. Основными отличиями данного варианта являются:

  • увеличение размера компенсации в 1,7-4,5 раза до 500-3 500 руб.;
  • перенос с федерального на региональный уровень выплаты компенсаций наиболее многочисленным категория льготников (труженикам тыла, ветеранам войны и политическим репрессированным - около 20 млн. чел. из 32 млн. льготников).
По оценкам Минфина, для второго варианта монетизации льгот суммарные расходы федерального бюджета в 2005 г. должны составить (без учета выплат из региональных бюджетов) 171 млрд. руб., или 5,9% расходов федерального бюджета в 2005 г. Расходы субъектов федераций на монетизацию льгот даже при размере компенсации 500 руб. в месяц составят более 120 млрд. руб. в год. В настоящее время на предоставление льгот в натуральном выражении тратится не более 40 млрд. руб. Таким образом, совокупные дополнительные расходы на выплату компенсации могут составить 250 млрд. руб. в год, т.е. 50% от социальных расходов в 2003 г.

Третий вариант монетизации льгот был озвучен правительственными чиновниками перед принятием Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона. Основное отличие третьего варианта от второго состоит в наличии "социального пакета", в который войдет возможность бесплатно пользоваться общественным транспортом, получать лекарства и санитарно-курортное обслуживание. Стоимость такого пакета составит 440 руб. и эта сумма будет автоматически вычитаться из суммы денежной компенсации. По идее Правительства, в 2005 г. все льготники, получающие компенсации из федерального бюджета, будут получать данный пакет в обязательном порядке, а с 2006 г. - по собственному желанию. Вопрос о том, будет ли предоставляться подобный (или аналогичный) социальный пакет 20 млн. "региональным" льготникам, которые будут получать компенсации из региональных бюджетов, предполагается решать отдельно для каждого региона.

Таким образом, целью монетизации является замена натуральных льгот денежными компенсациями. (По мнению Татьяны Голиковой - замминистра финансов РФ: «Финансовое обеспечение социальной поддержки населения в связи с монетизацией льгот возрастет в 4 раза»).

Цель законопроекта: разграничить полномочия и ответственность между органами госвласти различных уровней и органами местного самоуправления. Проект отменяет так называемые нефинансируемые мандаты – обязательства и федеральные нормы центра, предписываемые регионам к непременному исполнению, но не обеспеченные гарантированными доходами экономики. Теперь субъектам РФ даются полномочия самим определять вид и стоимость социальных пособий, исходя из собственных возможностей, а, определив их, нести непосредственную ответственность за реализацию.

  • С 2005 года предполагается ввести компенсацию вместо льгот для 12 млн. человек.
  • Пока решено повременить с монетизацией льгот по ЖКХ, поскольку реформа в этой области еще не проведена. Но к 2006 году правительство намерено решить и это вопрос.

2.4. Внедрение реформы

Правительство и Госдума пошли навстречу многочисленным просьбам и решили сохранить на 2005 год жизненно важные натуральные льготы:

  • лекарственное и санаторно-курортное лечение;
  • транспортное обслуживание на пригородном железнодорожном транспорте и льготный проезд к месту лечения и обратно.
Именно усредненная стоимость этих услуг - 440 рублей в месяц будет в 2005 году централизованно вычитаться из суммы ежемесячной денежной выплаты.

В течение следующего года каждый ветеран и инвалид сможет оценить, что ему выгоднее: сохранять натуральные льготы и в дальнейшем или целиком перейти к денежным выплатам. И с 2006 года граждане вправе отказаться от получения социальных услуг целиком (и медицинских, и транспортных) или частично, то есть, например, оставить за собой право только льготного проезда или только лекарственное и санаторное лечение. В таком случае гражданину будет выплачиваться ежемесячная денежная выплата, увеличенная на сумму стоимости социальной услуги и проиндексированная в установленном порядке.

Что касается опасений в отношении цены и доступности лекарств, Программа будет жестко регламентироваться и контролироваться правительством и Минздравом. Обеспеченность льготных категорий лекарствами и санаторным лечением не только не ухудшится, но возрастет.

Выбор - соцпакет или деньги в следующем году будет проходить следующим образом. Нужно будет подать заявление в местные отделения ПФР или управления социальной защиты населения не позднее сентября 2005 года, чтобы социальные службы успели сделать соответствующий перерасчет. И с января 2006 года ежемесячная денежная выплата будет скорректирована с учетом пожелания конкретного человека.

Механизм предоставления транспортных и медицинских услуг таков. Для проезда каждый гражданин льготной категории по своему личному документу, подтверждающему его статус, сможет получить в кассе билет разового проезда или абонемент на три месяца. Воспользоваться железнодорожным пригородным транспортом можно будет по всей России вне зависимости от места проживания гражданина. Стоимость проезда на других видах транспорта будет оплачиваться гражданином из средств единой денежной выплаты. Что касается лекарств, получить можно будет препараты, которые назначит врач из специального перечня, утверждаемого правительством, как и сейчас. Стоимость, как и сейчас, никто ограничивать не будет. Порядок получения санаторной путевки аналогичный: только по медицинским показаниям. Подробно механизм предоставления социальных услуг будет утвержден постановлением правительства.

2.5. Последствия предлагаемой Правительством реформы

Последствия предлагаемой Правительством реформы системы социальной помощи (третьего варианта) будут определять изменение величины социальных расходов государства, устойчивость бюджетов РФ и субъектов федерации, дифференциация доходов льготников, прозрачность системы социальной помощи, социальные обязательства государства и принцип предоставления социальной помощи.

В ходе реформы предполагается значительное увеличение величины государственных социальных расходов (минимуму на 130 млрд. руб.), что в целом должно положительно сказаться на благосостоянии льготников. Особенно сильно от этого могут выиграть граждане, которые будут получать помощь из федерального бюджета (герои Советского Союза и РФ, участники ВОВ, инвалиды и др.), проживающие в сельской местности и не использующие положенные им натуральные льготы в полном размере. Вместе с тем, в крупных городах, у части льготников в наибольшей степени пользовавшихся натуральными льготами благосостояние может ухудшиться, так как денежная компенсация не полностью покроет используемые ими натуральные льготы.

Снижение дифференциации доходов льготников - практически единственная цель реформы, которая была публично озвучена Правительством. Однако влияние данной реформы на дифференциацию будет двойственным. С одной стороны, произойдет сокращение дифференциации доходов льготников внутри тех категорий, выплата компенсаций которым будет происходить из федерального бюджета. Основной причиной этого является то, что часть представителей данных категорий не имели доступа к натуральным льготам (преимущественно сельские жители, а также проживающие в "бедных" регионах).

С другой стороны, даже на федеральном уровне разрыв в размере денежной компенсации составляет семь раз, а с учетом больших различий финансовых возможностей бюджетов регионов разрыв увеличится. В результате, уровень дифференциации доходов льготников может не только сохраниться на нынешнем уровне, но и вырасти. Таким образом, предлагаемый Правительством вариант реформирования, скорее всего, не приведет к выполнению поставленной цели сокращения дифференциации.

Осуществление данной реформы потребует, как отмечалось выше, увеличения расходов федерального бюджета начиная с 2005 г. С учетом того, что в 2005 г. за счет федерального бюджета предполагается покрыть дефицит Пенсионного фонда (вызванный снижением ЕСН), вероятно, Правительству придется использовать часть средств Стабилизационного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета. Еще большие сложности могут возникнуть у бюджетов субъектов федерации, которые должны будут выплачивать компенсации 20 млн. льготникам. В связи с этим часть регионов, вероятно, не будет проводить монетизацию льгот, другая часть установит невысокий размер денежной компенсации. Все это ставит под сомнение успешность предлагаемого Правительством варианта льгот.

Сохранение части льгот в натуральном виде в результате предоставления льготникам социального пакета не позволит повысить прозрачность финансирования социальной помощи, что негативно скажется на финансовом положении муниципальных транспортных предприятий, организаций здравоохранения и курортно-санаторного обслуживания. Кроме того, ряд граждан, которые не попадают в число "льготников", имеющих возможность приобрести соцпакет, но нуждающихся в достаточно дорогих лекарствах не смогут их получить. Также, необходимость проведения ежегодного опроса всех льготников об их желании приобрести социальный пакет повысит административные расходы на предоставление социальной помощи.

Положительным моментом предлагаемой Правительством реформы является сокращение не обеспеченных финансированием социальных обязательств государства. Это должно привести к прекращению практики ежегодной приостановки действия значительного числа социальных льгот в федеральном бюджете. Вместе с тем, ввиду сохранения категориального принципа предоставления помощи, данная реформа не позволит увеличить адресность социальной помощи и снизить дифференциацию доходов льготников.

Таким образом, таким образом можно определить как преимущества, так и недостатки монетизации льгот.

Преимущества и недостатки монетизации льгот

ПреимуществаНедостатки
1. Замена льгот денежными компенсациями может стать неплохой материальной поддержкой для людей, которые имеют льготы, но не пользуются ими по каким-либо причинам. В результате замены льгот деньгами люди смогут получать реальное возмещение. Особенно это касается сельского населения, проживающего на территориях местного самоуправления, у которого ресурсы бюджетов весьма ограничены и, как правило, эти бюджеты должны были выполнять государственные полномочия по реализации льгот, то есть не свойственные им функции. В том, что ожидает сельских жителей при принятии закона о замене льгот деньгами, виден несомненный плюс. Тем более, что льготами на лекарства проживающие в отдаленных селениях пользуются сейчас крайне редко, живя в собственных домах, льготами по квартплате не пользуются, да и в общественном транспорте ездят редко. А "живые" деньги станут серьезным подспорьем для сельчан.

2. Позволит улучшить финансовое положение предприятий, обслуживающих льготников, так как достаточно часто компенсации за льготников бюджеты выплачивают не полностью.

3. Выиграет и бюджет, поскольку нет четкой схемы, позволяющей отследить действительный уровень потерь организаций, обслуживающих льготников. Например, транспортные организации и аптеки часто завышают требуемые суммы компенсации.

4. Регионы получают полную свободу в обеспечении социальной поддержки своих льготников: будут определять ее размеры и нести ответственность за осуществление.

5. Повышение социальной ответственности региональных властей, следовательно, возможно повышение эффективности их работы.

1. Положение получателей дорогих и многочисленных льгот ухудшится. Однако проблема может решиться через использование адресного подхода к исчислению компенсаций.

2. У каждого региона свои финансовые возможности, следовательно, возмещение потерянных льгот будет неравномерным и вызовет недовольство населения.

3. Трансферты, предоставляемые центром, увеличены не будут. В законе сказано, что социальная поддержка – это полномочия субъекта, и федерация не имеет права вмешиваться в эту сферу и финансировать эти обязательства.

4. Льготы, предоставляемые в натуральном виде, - это единственная форма поддержки нуждающихся граждан, не подверженная инфляции.

5. Конкретные механизмы осуществления адресных компенсаций не выработаны. Предполагается, что выплата компенсаций будет осуществляться не по обязательной, а по заявительной схеме и потребует сложной и длительной процедуры оформления, неудобной и непосильной для многих людей.

6. Не создано никаких гарантий того, что суммы компенсаций для каждого конкретного гражданина будут адекватны предоставляемым ему в настоящее время льготам. Объявленные пределы компенсаций - от 300 до 900 руб. - заведомо намного ниже выгод от льготных цен, тарифов и налоговых ставок, которыми пользуются десятки миллионов граждан. Этих сумм недостаточно даже для оплаты проезда на транспорте, не говоря уже о приобретении лекарств, коммунальных платежах и других нуждах людей. Все это свидетельствует о том, что правительственная программа реформирования системы социальных льгот как следует не продумана по своим последствиям, а ее экономическое обоснование исходит из интересов власти и совершенно не учитывает интересы граждан.

7. Система и механизмы индексирования компенсаций в соответствии с реальным ростом цен и тарифов на товары и услуги не предусмотрены.

8. Замена льгот на денежные компенсации потребует разработки критериев, нормативов, механизмов и процедур проверки нуждаемости граждан в такой форме социальной поддержки, однако их последующая реализация в условиях отсутствия эффективного общественного контроля неизбежно приведет к дополнительному всплеску коррупции.


Сложности в осуществлении проекта:

  1. Проект предусматривает регулярную индексацию денежных компенсаций на уровне не меньше инфляции.

  2. Поиск средств бедными регионами на реализацию социального обеспечения. Ведь введение дополнительных налогов в депрессивных регионах еще больше усугубит состояние экономики региона.

Следовательно, необходимо не пытаться монетизировать льготы быстро и оптом, а сначала внимательно инвентаризировать их, ликвидировать необоснованные, а потом перевести оставшиеся в денежную форму.

2.5. Эпилог

Проблема реформирования системы социальных льгот и выплат путем замены большинства категорийных льгот адресными формами социальной поддержки населения определена одним из направлений социальной политики государства в “Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004годы)”, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 года № 910-р: “В основу реформ в сфере социальной поддержки населения положен принцип адресной направленности социальной помощи..., сутью которой является сосредоточение государственных ресурсов на удовлетворении потребностей тех, кто наиболее в них нуждается”.

В конце мая правительством России в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации внесен законопроект "О реализации мер социальной поддержки, предусмотренных законодательством РФ для отдельных категорий граждан". В нем излагается вопрос перевода социальных льгот из натуральной формы в форму денежных платежей: за счет получаемых средств граждане сами будут иметь возможность оплачивать ныне льготные услуги.

Суть предложенной реформы сводится к двум основным положениям. Во-первых, финансирование отдельных льгот с 1 января 2005 года будет передано с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации. В частности, на региональный уровень перейдет льготное обеспечение ветеранов труда и тружеников тыла - они в настоящее время составляют около двух третьих общего количества льготников. На уровне регионов будет осуществляться социальное обеспечение семей, имеющих детей, жертв политических репрессий, малоимущих граждан и некоторых других категорий. Во-вторых, лицам, имеющим право на льготы за счет средств федерального бюджета, будет предоставлен выбор: получать льготы в денежном эквиваленте или - при желании - полностью или частично обменять его на натуральные льготы за счет уменьшения денежной компенсации.

На данном этапе реформирование коснется льгот по бесплатному проезду на транспорте, установке и оплате телефона, приобретению лекарств, протезированию и ортопедической помощи. В настоящее время в России такими льготами пользуется около 32 млн пенсионеров. Данные льготы предлагается заменить на адресные прибавки к пенсии.

С 1 января 2005 года натуральные льготы будут заменены на денежные выплаты. Общая сумма выплат, считают в кабинете министров, составит 171,2 миллиарда рублей, эти деньги будут поступать из федерального бюджета. Сейчас из государственной казны выплачивается порядка 40 миллиардов рублей на финансирование льгот.

В реальности настоящей "монетизации" льгот не произойдет - будет создана смешанная система.

Под реформу подпадают две основные группы льготников. Первая - "федеральные": герои СССР, России и соцтруда, ветераны войны, инвалиды, блокадники, "чернобыльцы". Вместо льгот им полагается денежная компенсация из федерального бюджета. Минфин собирается выделить на нее в 2005 году более 171 млрд. рублей. Эта категория льготников должна получить в качестве компенсации от 800 до 3500 рублей. Региональные бюджеты будут ответственны за других ветеранов - труда и тыла, а также репрессированных. Льготы им также заменят на деньги. Но суммы компенсаций пока неизвестны: их должны определить сами регионы.

Под процесс монетизации подпадут далеко не все льготы - только на проезд в городском и пригородном транспорте, лекарственное обеспечение и санаторно-курортное лечение. Остальные льготы пока сохранятся в прежнем режиме.

Льготникам будет предоставлен обязательный социальный пакет на сумму 440 рублей в месяц, которые вычтут из общей суммы компенсации. "Социальный пакет" – этот пакет стоимостью 440 рублей в месяц, будет включать в себя обеспечение льготникам проезда на пригородных поездах, санаторно-курортное лечение и лекарства. Подобное решение должно порадовать льготников: инвалидам войны, которым обещана компенсация в 2000 рублей, за пределами соцпакета остается 1560 рублей, которые можно тратить на собственные нужды по своему усмотрению.

Зависимость ветеранов труда и тыла, а также репрессированных от состояния бюджетов регионов вызывает вопросы. Сейчас лишь 10-12 регионов-доноров в состоянии позаботиться о своих льготниках. Остальным же понадобиться помощь федерального центра. Будет ли она оказана в 2005 году, когда из-за проблем с Пенсионным фондом и так придется залезать в фонд стабилизационный - большой вопрос.

Индексацию льгот в зависимости от инфляции в стране предполагается проводить так же, как и индексацию базовой части пенсии. Денежная компенсация утраченных льгот будет выплачиваться одновременно с пенсией.

При переводе натуральных льгот в денежную форму речь не идет об отмене льгот и снижении уровня социальных гарантий. Законопроектом предполагается оптимизация всей системы социальной защиты населения, ее ориентация на наиболее нуждающихся граждан, обеспечение адресности и социальной справедливости.



Источники:
  1. Эксперт. - 14-20 июня 2004.

  2. Эксперт. - 11 октября 2004.

  3. Общество и экономика. - №9. – 2003.

  4. Исследование «Анализ уровня жизни и дифференциации доходов в регионах России при разработке адресных программ социальной помощи населению». – 2001.



1 Следовательно, система социальных льгот в России не достигает своей основной цели – сглаживание дифференциации населения. Так коэффициент Джини = 0,398, что соответствует определению «бедная страна», хотя в 2003 году доходы ниже прожиточного минимума получали только 25% населения. Согласно действующему законодательству, одно и то же домохозяйство одновременно может быть получателем большого числа различных видов социальной помощи и льгот. Общий объем такой помощи, предоставляемый по различным каналам, трудно проконтролировать, и тем более ограничить разумными пределами. Многие категориальные льготы предоставляются автоматически и не увязываются с объемами других социальных льгот и выплат.


Вернуться в Архив публикаций   Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.