Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Ореховский П. А. Методики выравнивания бюджетной обеспеченности в Российской Федерации
Ореховский П. А.

Методики выравнивания бюджетной обеспеченности в Российской Федерации

Аналитическая записка


При территориальном финансовом планировании общепризнанным постулатом является выравнивание бюджетной обеспеченности в различных территориальных образованиях (регионах, районах, муниципалитетах). Равенство бюджетной обеспеченности, естественно, должно осуществляться при прочих равных условиях (природно-климатических, демографических и т.д.); сам же постулат может быть выведен из Конституции РФ, гарантирующей равенство “стартовых условий” и эгалитарное предоставление услуг общественного сектора.

Другим требованием, не противоречащим равенству бюджетной обеспеченности, является эффективность бюджетных расходов, в самом общем виде понимаемая как максимизация производства количества и качества услуг общественного сектора на единицу затрат.

Наконец, третьим требованием является так называемая прозрачность бюджетной системы, под которой понимается четкость и простота применяемых процедур финансового планирования, обеспечивающие достоверность получаемых результатов. Последнее снимает политические противоречия, возникающие вокруг процесса принятия и исполнения бюджетов.

Все эти требования лежат в основе непрерывного реформирования бюджетной системы России в последние тринадцать лет. В соответствии с очередными новациями по перераспределению полномочий (мандатов) между федеральными, региональными и местными органами власти, как представляется минфину, бюджетное устройство наконец принимает удовлетворительный вид. Однако результатом усилий по реформированию в реальности является система, не удовлетворяющая ни одному из этих условий. Единственным позитивным следствием предпринятых усилий является упрощение взаимоотношений министерства финансов РФ с регионами и муниципалитетами в процессе бюджетного планирования. Однако это упрощение достигается ценой отрыва от реальных потребностей и проблем региональных и местных бюджетов. Возникает опасность постепенной дестабилизации бюджетной системы - вплоть до социальных взрывов на местах. При этом финансовые причины такой дестабилизации практически исключаются из общественного диалога: благодаря усилиям минфина и отдельной части экспертного сообщества поддерживается иллюзия, что в бюджетной системе практически не остается проблем.

Ревизия бюджетной сети

Требование бюджетного выравнивания в России не выполняется, строго говоря, с советских времен. Несмотря на СНиПы, действовавшие в СССР и предполагавшие наличие одинакового количества бюджетных учреждений в расчете на определенное количество населения, сами строительные нормы и правила выполнялись крайне редко. Через систему местных и региональных бюджетов проходило менее 10% средств, закрывающих потребности в услугах общественного сектора. Большая же часть потребностей закрывалась крупными (градообразующими) предприятиями, на балансах которых находились ЖКХ, больницы, детские дошкольные учреждения, ПТУ, общественный транспорт и многое другое.

Развитие советских министерств и ведомств, представлявших разные отрасли, происходило весьма неравномерно; естественно, что и уровень развития (обеспеченности) “соцкультбыта” в разных регионах и населенных пунктах различался очень сильно. После начала радикальных экономических реформ, приватизации крупных предприятий и передачи “соцкультбыта” и организаций инженерной инфраструктуры в собственность муниципалитетов и субъектов Федерации бюджетная сеть в различных регионах стала различаться (в расчете на душу населения) в разы.

Интересно отметить, что такое положение касалось не только организаций ЖКХ и энергетики, что, в общем, естественно, но даже среднего образования. Так, например, количество школ в расчете на численность населения в Алтайском крае в 1,5-2 раза выше, чем в соседних Омской и Новосибирской областях 1.

Таким образом, необходимость проведения общей сплошной ревизии бюджетной сети и приведения ее к единым нормативам появилась еще в первой половине девяностых годов. Без проведения такого мероприятия было невозможно ввести так называемые минимальные социальные стандарты, о которых говорили как главы местного самоуправления, так и губернаторы вплоть до принятия соответствующих законодательных актов в 2003 году (в новом законодательстве, в частности ФЗ-131, понятие “минимальных социальных стандартов” или нормативов попросту исчезает). Это было технически невозможно: разница в бюджетной обеспеченности муниципалитетов только Ставропольского края, по утверждению губернатора этого субъекта федерации, составляла 52 раза.

Ревизия бюджетной сети является технически сложным, весьма дорогостоящим и политически проблемным мероприятием. Если бы решение об ее проведении было бы принято, то на федеральный Центр, очевидно, легла бы ответственность за ликвидацию части объектов социальной сферы. Возможно, в силу этих причин, возможно, в силу других, но вопрос о ревизии бюджетной сети в открытой печати даже не обсуждался.

Вместо этого был принят стратегический курс на разграничение полномочий и разработку единых правил распределения финансовых ресурсов между уровнями власти. Тем самым вопрос о ликвидации части объектов социальной сферы “сдвигался вниз”, на уровень регионов и муниципалитетов. Одновременно концепции реформ в сфере ЖКХ и энергетики практически выводят из общественного сектора большую часть инженерной инфраструктуры. Учитывая состояние последней, а также усиление социального напряжения, связанного с невозможностью содержания части объектов инфраструктуры социальной, возникновение новых “замороженных городов” и повторение “голодовок учителей” - вопрос времени.

Тем не менее необходимо признать, что данная стратегия “перегрузки” непопулярных решений на нижестоящие уровни власти является сравнительно приемлемой альтернативой и соответствует принципам бюджетного федерализма и в целом весьма положительно встречена экспертным сообществом 2. Поэтому особый интерес представляют сами новые правила распределения финансовых средств.

Методики бюджетного выравнивания

Основой для региональных методик распределения средств создаваемых Фондов финансовой помощи муниципальным образованиям являются принятые Министерством финансов РФ "Методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации" 3, и "Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений" 4. Алгоритм таких методик относительно прост (по сравнению с самими расчетами) и состоит из следующих блоков:

1. Введение. Определение размера Фонда финансовой помощи, целей и задач, для которых он предназначен. Как правило, размер Фонда утверждается законом субъекта Федерации на следующий финансовый год (по примеру федеральной методики).

2. Индекс налогового потенциала. Во втором блоке рассчитывается налоговый потенциал различных территорий, делится на количество населения и умножается на некий индекс. Индекс применяется для того, чтобы учесть отраслевую структуру налогоплательщиков, расположенных в разных территориях, поскольку это позволяет увеличить (уменьшить) расчетное значение собственных доходов на душу населения.

Стоит отметить, что уже здесь начинается путаница: индексы на федеральном уровне устанавливаются с той или иной долей произвольности. Когда дело доходит до региона, который устанавливает такой индекс для муниципалитетов, степень произвольности существенно возрастает.

3. Индекс бюджетных расходов. В третьем блоке, опять-таки на душу населения, рассчитываются бюджетные расходы. Применительно к различным территориям рассчитываются коэффициенты удорожания, призванные учесть разность условий предоставления бюджетных услуг. Далее в федеральной методике валовые налоговые ресурсы делятся на индекс бюджетных расходов, чтобы привести тем самым налоговые поступления к сопоставимому виду “бюджетной обеспеченности”.

С этим связана первая проблема: статистически такое деление некорректно и, строго говоря, допустимо только в случае сопоставления сбалансированных бюджетов (т.е. когда доходы равны расходам). В противном случае речь идет о делении друг на друга несопоставимых показателей. В результате при эмпирической проверке невозможно выйти на некий “нормальный”, покрывающий дефицит бюджета, объем финансовой помощи на уровне региона за предыдущий период. Попросту говоря, если определять бюджетную обеспеченность 5 с помощью формулы:

БОi=ДПi/(Насi*ИБРi),

где: ДПi - доходный потенциала i-ого муниципального района (городского округа);

Насi - численность населения i-ого муниципального района (городского округа);

ИБРi- индекс бюджетных расходов i -ого муниципального района (городского округа),

то выравнивание этого показателя не имеет никакого отношения к дефицитам муниципальных и региональных бюджетов. Отсюда невозможно перейти к выражению типа (Доходный потенциал - Бюджетные расходы)/Население = Дефицит бюджета на одного жителя. Кроме того, это выражение не имеет отношения и к объему Фонда финансовой помощи, определенного в п.1.

4. Расчет объемов финансовой помощи. По результатам расчетов в третьем блоке появляется показатель бюджетной обеспеченности, понимаемой как доходы на душу населения с поправкой на удорожание бюджетных услуг. После этого данный показатель умножается на численность населения и рассчитывается трансферт из фонда финансовой помощи конкретному муниципалитету (региону), необходимый для достижения среднего показателя по региону (России в целом).

Здесь появляется вторая проблема - поскольку средняя бюджетная обеспеченность с поправкой на удорожание услуг не имеет никакого отношения ни к дефицитам бюджетов, ни к объему Фонда финансовой помощи - то как увязать их друг с другом? Авторы методики решают эту проблему путем нормирования: объем всего Фонда приравнивается к 1, трансферты, необходимые муниципалитетам (регионам) также приравниваются к 1; после чего считается доля каждого территориального образования в Фонде.

Таким способом можно посчитать распределение всего, что угодно.

Резюме

Внешнему наблюдателю может показаться, что за истекшие почти полтора десятилетия финансовыми органами России проделана огромная работа по построению новой бюджетной системы, отвечающей “мировой передовой практике”. Введены критерии рейтингования и оценки, создан Фонд реформирования региональных финансов. В оценке финансов регионов и муниципалитетов принимают участие международные рейтинговые агентства (Standard & Poor’s и EA Ratings) 6, озабоченные помощью российскому правительству в достижении совершенства. Проведено разделение полномочий между уровнями бюджетной системы. Сформированы методики, которые позволяют распределять финансовую помощь не на основе административного торга, а по единым принципам.

К сожалению - что является типичной ситуацией для российских реформ - это лишь одна из множества так называемых “реальностей”. Описанная реальность покрывает большой слой научных отчетов по международным грантам, участие региональных финансовых органов в своеобразной “игре”, установленной Минфином РФ. Финансовая практика муниципалитетов и регионов представляет собой совершенно другие процедуры, частью оставшиеся от СССР, частью выработанные в процессе практики 90-х годов. Скажем, те же методики распределения средств из Фонда финансовой помощи муниципалитетам предназначались для того, чтобы “каждый муниципалитет мог сам просчитать свой бюджет”. На практике (см., например, закон и методику Красноярского края) что-либо “просчитать” можно только на уровне региона, обладая всей полнотой информации; при этом сами методики позволяют получать любые результаты. В сущности, это ничем не отличается от прежних процедур административного торга.


1 Сведения предоставлены по состоянию на 2003 год начальником отдела департамента финансов Алтайского края А. Заболотным.

2 Центральными экспертными институтами в этой сфере, по-видимому, являются столичные Центр фискальной политики и Институт реформирования общественных финансов. Стоит отметить также Институт экономики города, но данная организация в меньшей степени занимается собственно финансовыми исследованиями, хотя и имеет достаточно сильное влияние (в частности, как и первые две, делегирует своих экспертов в группы по подготовке решений).

3 Одобрены решением Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации от 30 октября 2003 г. (протокол № 26).

4 Приказ Министерства финансов РФ № 243 от 27 августа 2004 года.

5 Отметим, что законодатель в ФЗ-131 не дал четкого определения понятия “бюджетная обеспеченность”. В результате в ряде региональных методик под бюджетной обеспеченностью понимается налоговый потенциал территориального образования на душу населения до процесса выравнивания. Такое понимание приводит к абсурду: в случае муниципалитетов-реципиентов финансовой помощи у одних может быть данный показатель, скажем, в 3-4 раза больше, чем у других (скажем, у одних дефицит бюджета составляет 20%, а у других - 80% при одинаковом круге расходных статей). Тогда, в соответствии с ФЗ-131, подобные муниципалитеты попадают в категорию “сверхобеспеченных” и должны перечислять часть своих налоговых доходов в Фонд финансовой помощи.
Напротив, среди т.н. “муниципалов” (в частности, среди членов Ассоциации сибирских и дальневосточных городов) распространено понимение бюджетной обеспеченности как способности муниципалитета покрывать расходы своего бюджета (рассчитанные по фиксированной “номенклатуре” статей и по единым правилам) собственными доходами. В таком случае процесс выравнивания бюджетной обеспеченности понимается как достижение “объективной” бездефицитности бюджетов (дефицит по “субъективным” причинам - следствие “бесхозяйственности” мэра).

6 См.: “Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами”. Заслушан и утвержден на расширенной Коллегии Министерства финансов Российской Федерации 12 марта 2003 года.


Вернуться в Архив публикаций  

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.