Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Опыт оценки финансового состояния муниципальных образований в России
Кирина Ю. В.

Опыт оценки финансового состояния муниципальных образований в России

Часть 1


Выполненная в Лаборатории экономического анализа работа Ю. Кириной представляет собой апробацию системы мониторинга финансового развития - методики оценки финансового состояния местного самоуправления, предложенную американскими исследователями С. Гроувс и М. Валенте. Основные характеристики данной методики приводились в первом номере “Муниципальной экономики”.

Анализ, выполненный Ю. Кириной на основе данных Института муниципального управления, помимо прочего, заставляет задуматься над следующими обстоятельствами:

1. Финансовой базой, необходимой для относительно стабильного социально-экономического развития в современной России, располагают только муниципальные образования с населением свыше ста тысяч человек. Это – своего рода “обломки” индустриального общества, в которых удается обеспечить приемлемый уровень занятости, доходов, услуг социальной сферы… Но как быть в перспективе с другими, относительно небольшими поселениями? И насколько правомерно говорить о местном самоуправлении в муниципальных образованиях, которые не обладают достаточной материальной и финансовой базой (а таковых – подавляющее большинство)?

2. В России широко применяется практика бюджетного выравнивания социально-экономического развития – как следует из представленных в статье результатов, изъятие финансовых средств через регулируемые налоги приводит к тому, что бюджетная обеспеченность во многих крупных городах оказывается ниже средней по выборке. Как результат, существенно подрывается мотивация эффективной работы городских администраций. Надеяться, что эта ситуация изменится со временем “сама собой”, не приходится – слишком мало доноров, слишком много реципиентов. Похоже, что необходимо принципиально менять что-то в самой финансовой системе. Попытки муниципалитетов разграничить бюджетные полномочия с субъектами Федерации и федеральным Центром – скорее симптом болезни, чем лекарство.
Тем не менее представленный анализ интересен еще и своей техникой. Надеемся, что последняя окажется полезной для экономистов и финансовых работников и найдет применение в их практической деятельности.


Введение

В настоящее время широко обсуждаются проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Несовершенство организации общественного сектора, неэффективность использования ресурсов, наблюдающиеся в РФ в целом, характерны и для муниципалитетов. Общая сложная экономическая ситуация обуславливает тяжелое финансовое положение МСУ. Промышленность многих городов работает нестабильно или вообще находится в состоянии стагнации, тем самым муниципалитеты лишены собственной устойчивой доходной базы. Это дополняется проблемой взаимодействия местных властей с субъектами Федерации и с центром. Политические баталии, разворачивающиеся между мэрами городов и губернаторами в связи со стремлением захватить под свой контроль как можно больше ресурсов, приводят к тому, что в свое распоряжение города получают гораздо меньше финансовых средств как за счет сокращения нормативов отчисления регулирующих налогов, так и из-за сокращения объемов трансфертов, получаемых из федерального бюджета и бюджета субъекта. Одновременно продолжается процесс передачи различных функций на уровень муниципалитета, при этом должный объем финансирования не обеспечивается.

Все это в значительной мере обостряет проблему эффективности использования финансовых средств муниципалитета. В настоящее время у многих органов местного самоуправления отсутствует стратегия управления муниципальными финансами, хотя последнее играет исключительно важную роль в процессе социально-экономического развития города. Такое положение обуславливает важность мониторинга финансового состояния муниципалитетов.

В предлагаемой вниманию читателей статье рассматривается вариант оценки финансового состояния муниципальных образований Российской Федерации, устанавливаются факторы, влияющие на финансовую обеспеченность отечественных муниципалитетов и определяется степень этого влияния. Проведение всесторонней оценки финансового состояния муниципалитетов, анализ последствий влияния того или иного фактора также позволяют сделать некоторые предположения относительно будущих тенденций изменения финансового состояния того или иного города.

1. Развитие города и его финансовое положение

Финансовое состояние МСУ можно определить как косвенный показатель, отражающий экономические, социальные и политические процессы, протекающие во внутренней и внешней среде города. Действительно, все они в той или иной степени оказывают влияние на финансовое положение муниципального образования. Состав и качественное состояние экономической базы города или района, их демографические и другие характеристики в большой степени определяют объем бюджетных доходов, а также заставляют задуматься об основных направлениях и размерах расходов городского бюджета.

Доходная часть бюджета

Доходы бюджета в большей своей части формируются за счет налоговых поступлений. К основным налоговым доходам бюджета города относятся подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость (НДС) и налог на имущество предприятий. Первые три из представленных здесь налогов являются регулирующими, и объем поступлений в городской бюджет по ним в большой степени зависит от нормативов отчислений, устанавливаемых субъектом Федерации для данного города. Как правило, те города, на территории которых размещены предприятия различных отраслей, создающие большую добавочную стоимость, имеют маленькие нормативы отчислений от регулирующих налогов. И наоборот, тем городам, промышленность которых находится в состоянии стагнации, устанавливаются достаточно высокие нормативы отчислений налогов.

Доходы жителей города являются для многих российских городов основной базой финансовых поступлений, поскольку именно подоходный налог составляет наибольший вес в доходной части их бюджетов. Таким образом, демографическое положение города, структура его населения (средний возраст, соотношение занятых и безработных и др.) оказывают огромное влияние на финансовое состояние муниципалитета. Объем личного дохода на душу населения является одним из показателей способности общества платить налоги: более высокий доход населения приводит к более высоким налоговым поступлениям в бюджет.

В свою очередь, именно работа промышленных предприятий и предприятий сферы услуг во многом определяют общее экономическое положение в городе: развитая экономическая база, в состав которой входят эффективно работающие предприятия, позволяет городу получать большие финансовые поступления в виде налогов и различных платежей в городской бюджет. Высокий уровень доходов населения в большей своей части также обеспечивается стабильной работой промышленности и сферы услуг. Таким образом, городу выгоднее иметь на своей территории активно функционирующие предприятия, работа которых обеспечивает высокий объем налоговых поступлений в его бюджет. Те города, которые в настоящее время имеют на своей территории стагнирующую промышленность, должны проводить политику, направленную на обновление своей экономической базы, и всячески способствовать размещению на своей территории новых перспективных предприятий.

Расходы бюджета

Бюджетные расходы российских городов можно подразделить на расходы по осуществлению городом госполномочий и расходы по выполнению местных функций МСУ. Первый вид расходов включает в себя затраты, которые законодательно закреплены за муниципалитетом или переданы МСУ другими уровнями власти по соответствующей договоренности с целью совершенствования организации общественного сектора. В РФ к таким затратам можно отнести затраты муниципальных образований на осуществление деятельности в социальной сфере: это затраты на здравоохранение, среднее и дошкольное образование, культуру. Затраты на социальную сферу в структуре бюджета городов варьируются от 25 до 90% от общего объема расходов. Естественно, что этот уровень будет зависеть от демографического состава населения, от эффективности использования средств, направленных в социальную сферу. Местные органы власти всегда рассматривают задачу обеспечения населения услугами социальной сферы как приоритетную. Стремление достигнуть поставленной цели обычно приводит к росту затрат на ”социалку”. Однако такой путь, как правило, является тупиковым. Политика управления социальной сферой должна быть направлена на повышение эффективности ее функционирования, что в свою очередь должно приводить к уменьшению затрат на ее финансирование.

К местным функциям МСУ относятся организация и содержание муниципального жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство и озеленение территории муниципального образования, формирование муниципальной собственности и управление ею, организация транспортного обслуживания населения города, охрана окружающей среды на территории муниципального образования, прочие функции. Финансирование содержания капитального имущества в настоящий период во многих российских муниципалитетах часто отсрочивается во времени. Однако такая отсрочка приводит к возникновению серьезных проблем: если состояние объектов инфраструктуры города не поддерживается на должном уровне, то в результате затраты на его содержание и восстановление возрастают, сокращается полезность имущества, оно изнашивается. Все это приводит к старению города в целом. Другой важной проблемой для города является управление недвижимостью. В состав городской недвижимости входит собственность горожан, собственность зарегистрированных на территории города юридических лиц, непосредственно муниципальная собственность. Стратегической целью органов местного самоуправления, как и в случае с городской инфраструктурой, должно являться недопущение ветшания объектов недвижимости, расположенных на территории муниципального образования.

Если не поддерживать на должном уровне и не обновлять инфраструктуру города, не проводить политику, направленную на постоянное обновление объектов собственности не только муниципальной, но и собственности юридических и физических лиц, то в конечном итоге город становится непривлекателен для размещения новых предприятий и соответственно переезда в него новых жителей.

Исследование текущего финансового состояния городов и районов осуществлено при помощи системы мониторинга финансового развития, разработанной американскими исследователями Сэнфордом М.Гроувс и Морином Г. Валенте и представляющей собой вариант оценки финансового состояния городов, апробированный в нескольких муниципалитетах США. Данная методика является новой для российских МСУ, для проведения данного исследования она была адаптирована к российским условиям. В основу данной системы положены различные факторы, влияющие на финансовое состояние муниципалитета. Эти факторы характеризуют основные сферы жизни города, состояние которых определяет состояние муниципальных финансов. В состав факторов входят факторы внешней среды, организационные факторы и финансовые факторы. Факторы внешней среды определяют организационные факторы, а те, в свою очередь, определяют финансовые факторы. Это взаимоотношение можно охарактеризовать как “причинно-следственное”: факторы внешней среды отбираются через систему организационных факторов, при этом результатом является формирование набора финансовых факторов, описывающих финансовое положение муниципального образования. Необходимо отслеживать воздействия различных факторов на муниципальные финансы. Измерение этого воздействия позволяет выявить существующие и обозначить потенциальные проблемы в той или иной сфере жизнедеятельности города, для чего применяются различные показатели. При расчете последних используются данные бюджетных и финансовых отчетов, объединенные с экономической и демографической информацией. Таким образом, достигается комплексность исследования финансового состояния муниципального образования. Будучи представленными в динамике, показатели используются для мониторинга изменений финансового состояния и позволяют очертить контуры будущих проблем для города.

Оценка финансового состояния МСУ проведена на базе бюджетов 57 муниципальных образований, входящих в состав различных субъектов Российской Федерации. Используемые при этом данные были получены Институтом муниципального управления (г. Обнинск) при реализации проекта “Социально-экономическое развитие местных сообществ: теория, практика и перспективы в современной России”, осуществленного в рамках всероссийского опроса-конкурса “Муниципальный заказ, межмуниципальная кооперация и социальные инновации в практике органов местного самоуправления”. При проведении расчетов использовались данные за 1999 г.

2. Описание основной гипотезы исследования и анализ финансового состояния некоторых МСУ РФ

В основе проведенного исследования лежит гипотеза, в соответствии с которой по мере роста города, его развития, увеличения численности населения в нем финансовое состояние города улучшается, бюджетная обеспеченность в расчете на одного человека растет. Сама причина роста города определена урбанистической теорией: этот рост обеспечивается за счет общего развития промышленности и сферы услуг, их концентрации, что приводит к экономии за счет эффекта масштаба, экономии за счет наличия развитой инфраструктуры и близости относительно емкого рынка сбыта. Здесь наблюдается кумулятивный эффект, последовательно усиливающий концентрацию населения и производства в городе. Рост доходов бюджета города происходит за счет увеличения налоговых поступлений, обеспечиваемых успешно функционирующими и развивающимися промышленными предприятиями и предприятиями сферы услуг. При этом рост доходов бюджета также является кумулятивным процессом (см. рис. 1, 2).

Рисунок 1.

Рисунок 2.

Для проверки выдвинутой гипотезы была построена регрессионная модель, характеризующая зависимость доходов бюджета от численности населения города (см. рис. 3). Полученная линия регрессии выражает среднюю закономерность связи между численностью населения и доходами бюджета города. Полученные расчетные значения доходов бюджета являются такими доходами, которые были бы получены при фактической численности населения и средних по исследуемой совокупности МСУ условиях их развития (количественно влияние этих условий определяется коэффициентом регрессии в уравнении регрессии). Под средними, или “нормальными” условиями развития города здесь понимается равномерный демографический состав населения (что означает отсутствие резкого доминирования какой-либо возрастной группы), равномерная структура жилого фонда и объектов городского хозяйства (учитываются как виды имеющегося в городе жилья, так и сроки его эксплуатации), средний для данной выборки уровень развития производства и сферы услуг, одинаковая для исследуемых МСУ компетенция городских властей в сфере управления городом, а также “ровная” политика субъекта Федерации по отношению к городу и его властям. Полученная регрессия применима и для прогнозирования возможных ожидаемых значений доходов бюджета города. Знание самого объекта (города как системы) и возможности его развития в будущем позволяет сделать перенос закономерности связи между численностью населения и доходами бюджета, измеренной в варьирующей совокупности в статике, на динамику. При этом мы принимаем условие стабильности или, по крайней мере, малой изменчивости других факторов и условий развития города, рассматриваемых в настоящее время как средние, или “нормальные”. Если резко изменится “внешняя среда” процесса развития, то установленная зависимость может потерять свое значение (например, изменения в демографическом составе населения в сторону его старения могут привести к снижению доходов бюджета города). Таким образом, основная гипотеза о наличии положительной зависимости между численностью населения и доходами бюджета города при построении регрессионной модели подтверждается.

Рисунок 3. Уравнение регрессии: Revenues = -11062,9 + 2,08083*Population

Сравнивая фактические уровни бюджетных доходов городов с расчетными, мы видим, что реальные значения (в статистике называемые точками корреляционного поля) отклоняются от расчетного среднего значения, то есть от полученной линии тренда. Это отклонение показывает, насколько больше или меньше бюджетных средств имеет город в реальной, фактической ситуации, чем при “нормальных” для исследуемой выборки городов условиях развития. Фактическое отклонение доходов города от линии тренда объясняется именно различиями между ними по тем параметрам, от которых мы абстрагируемся при построении модели, вводя предпосылку о “нормальных” условиях развития.

При анализе отклонений фактического уровня доходов бюджета от среднего значения было установлено, что ниже линии тренда расположены города и районы, численность населения в которых не превышает 100 тыс. чел. Причиной плохого финансового положения исследуемых районов является по большей части их сельскохозяйственная специализация. Для этих районов характерен высокий процент поступлений из вышестоящих бюджетов, поскольку сами районы явно не в состоянии обеспечить себя достаточным объемом собственных средств. Города с численностью населения менее 100 тыс. чел., как правило, также находятся в неудовлетворительном финансовом положении (и, соответственно, в модели фактические значения доходов их бюджетов меньше, чем среднее возможное значение). Имеющиеся исключения только подтверждают это правило: те города, которые находятся выше линии регрессии, характеризуются наличием нестабильно работающей промышленности. Поэтому их относительно лучшее финансовое положение, наблюдающееся в определенный период времени, можно рассматривать как единоразовое и неустойчивое. Таким образом, хорошее финансовое положение небольших по величине городов и районов, тем не менее по совокупной своей территории составляющих наибольшую часть РФ, обеспечивается либо за счет высокого уровня внешних поступлений в их бюджет, либо за счет единоразового увеличения объемов производства. Внутренних, собственных предпосылок для устойчивости их финансового положения в сегодняшней российской экономической ситуации такие города и районы не имеют.

Крупные города, численность населения которых превышает 100 тыс. чел., и которые характеризуются высоким уровнем развития промышленности, в построенной модели, как правило, также находятся ниже линии тренда (и, соответственно, имеют доходы бюджета более низкие, чем среднее расчетное значение). Казалось бы, устойчивость работы предприятий, расположенных в этих городах, должна обеспечивать бюджет города более высокими налоговыми доходами. Причем это должна быть устойчивая во времени тенденция, а не единоразовое явление: действительно, такие города имеют внутренние условия для самообеспечения. Однако здесь вступает в действие все тот же механизм межбюджетного регулирования, который в случае небольших районов и городов иногда играл положительную роль. В случае же крупных городов его влияние на доходы бюджетов – однозначно отрицательное. Как правило, для таких городов устанавливаются очень низкие нормативы отчислений от регулирующих налогов. Естественно, никаких межбюджетных средств в их бюджеты практически не поступает. Фактически наблюдается “ограбление” больших городов: за счет эффективной работы предприятий, расположенных именно на их территории, происходит финансирование всех остальных городов и районов. При этом перераспределительные процессы достигают таких масштабов, что финансовое положение крупных городов значительно ухудшается по сравнению с потенциально возможным.

Таблица 1. Группа МСУ, характеризующихся высоким уровнем межбюджетных доходов
(более 50% в общем объеме доходов бюджета)

  Уровень межбюджетных доходов Всего доходов, тыс. руб. Положение на графике “Доходы-Население” Численность населения
4Еманжелинск60,47%87039ниже52400
17Островной92,78%18370выше10200
19Североморск58,43%368156выше81200
29Азовский55,56%70479ниже90200
34Джидинский65,74%34200ниже36800
32Галичский63,13%22205выше12900
35Дубовский82,40%31688ниже24600
40Колпашевский57,54%130415выше50400
43Матвеево-Курганский61,16%41382ниже46200
46Орловский62,76%39888ниже41500
47Пестяковский69,31%14333выше10000
48Правдинский66,34%20500ниже22500
49Пригородный51,05%58847ниже87200
52Родионово-Несветайский51,78%27545ниже23600
57Ярцевский59,42%102513ниже68800

Таблица 2. Группа МСУ, характеризующихся средним уровнем межбюджетных доходов
(5-49% в общем объеме доходов бюджета)

  Уровень межбюджетных доходовВсего доходовПоложение на графике “Доходы-Население”Численность населения
3Боровичи15,82%191115выше84000
5Железногорск46,47%543720выше102100
6Железнодорожный30,86%175464ниже107000
7Златоуст31,43%295317ниже202300
8Козельск34,69%9685ниже20800
11Кунгур15,19%140502ниже76000
12Кыштым16,76%75329ниже52700
18Россоши20,61%25874ниже64100
22Тында15,19%90110ниже51000
23Холмск9,22%124945выше58400
27Южноуральск5,85%58765ниже40300
31Верхнекамский33,12%52104ниже48100
33Грязовецкий31,91%61483ниже45000
36Зеленодольский46,93%192582ниже160000
37Ивановский32,00%41266ниже36000
39Каширский10,65%207486выше73900
42Липецкий34,85%53900ниже49500
45Невельский48,26%89589выше32000
55Угличский37,51%84815ниже56000
56Усть-Кубинский41,80%8280ниже10500

Таблица 3. Группа МСУ, характеризующихся низким уровнем межбюджетных доходов
(менее 5% в общем объеме доходов бюджета)

  Уровень межбюджетных доходовВсего доходовПоложение на графике “Доходы-Население”Численность населения
2Архангельск0,24%593328ниже374500
9Коряжма1,74%96764выше44300
13Муром1,81%194219ниже143700
16Оренбург3,78%999157ниже549800
28Ясный3,81%55943выше28600
30Бологовский5,14%33983ниже52800

Вообще, механизм межбюджетного выравнивания, действующий в настоящее время в РФ, осуществляемый ее субъектами и на уровне всей Федерации, направлен на достижение равной бюджетной обеспеченности по всем городам и районам (см. рис. 4).

Рисунок 4. Воздействие межбюджетного перераспределения на бюджетную обеспеченность

В соответствии с этим механизмом выделяются дотационные регионы и регионы-доноры. Перераспределение средств между ними на уровне Федерации, в принципе, должно приводить к равной бюджетной обеспеченности по всей территории страны. Однако, как видим, данный механизм бюджетного регулирования не приводит к созданию равных финансовых условий для городов. Он только в небольшой степени способствует улучшению финансовых условий в депрессивных районах (снижая тем самым мотивацию местных властей, направленную на создание именно внутренних условий устойчивого финансового состояния их МО), и в большой степени ухудшает финансовое положение развитых крупных городов.


Вернуться в Архив публикаций   Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.