Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Реформа тарифов на коммунальные услуги и эффективность деятельности коммунальных организаций городов Обнинска, Малоярославца и Жукова Калужской области
Ореховский П. А., Слесарев Д. А.

Реформа тарифов на коммунальные услуги и эффективность деятельности коммунальных организаций городов Обнинска, Малоярославца и Жукова Калужской области

Аналитический отчет по гранту Московского Общественного Научного Фонда №002/3-01-тк 1


Часть 2. Эффективность деятельности коммунальных организаций

2.1. Коммунальные предприятия как естественные монополии

Федеральным законом РФ "О естественных монополиях" определяется, что естественная монополия – состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства). Кроме того, товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, что приводит к определенной неэластичности спроса. Другими словами, спрос на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Под субъектом естественной монополии понимается хозяйственный субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Зачастую наличие естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масштабов производства. Естественные монополии возникают там, где невозможно или экономически нецелесообразно строить аналогичные предприятия, скажем, железную дорогу или газопровод, параллельно с уже действующими. Естественная монополия существует, когда эффект ее масштаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Такие условия характерны, например, для так называемых предприятий общественного пользования, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т.д. В этих случаях эффект масштаба в производстве и распределении продукта настолько велик, что для получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима именно крупномасштабная деятельность. В такой ситуации конкуренция является просто нерентабельной. Если бы рынок был поделен между многими производителями, эффект масштаба не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки.

Таким образом, можно сформулировать три основных характеристики, дающих более менее полное представление о естественной монополии:

  1. В силу технологических особенностей производственного процесса эффективное удовлетворение спроса на определенные виды товаров и услуг возможно только в условиях отсутствия конкуренции. Особенность производства в сферах естественных монополий состоит в том, что оно должно осуществляться при обратной пропорциональной зависимости между объемом и издержками производства – по мере увеличения объема производства издержки производства на единицу товара существенно понижаются.

  2. Товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, то есть потенциальный покупатель в состоянии приобрести для своих нужд только данный, а никакой другой товар, и купить его он может только у одного конкретного продавца – естественного монополиста.

  3. Спрос на данном рынке на товары и услуги, производимые или предоставляемые субъектами естественных монополий, является неэластичным, то есть очень незначительно зависит от изменения цены на этот товар.

Большинство отраслей жилищно-коммунального хозяйства, а именно водоснабжение и водоотведение, электро- и газоснабжение, теплоснабжение обладают всеми указанными характеристиками, что позволяет отнести их к естественным монополиям. В то же время, организация обслуживания жилого фонда – уборка улиц, ремонт сантехники, электрических внутридомовых сетей, ремонт квартир и зданий – не обладает первым и самым главным свойством естественных монополий – эффектом масштаба. Все эти работы вполне могут выполняться мелкими подрядными организациями.

То обстоятельство, что большинство отраслей жилищно-коммунального хозяйства – это естественные монополии, предопределяет необходимость контроля за ценами на предоставляемые ими услуги. В России это осуществляется путем прямого регулирования (фиксации) тарифов коммунальных организаций. Тарифы на услуги электро-, газо- и теплоснабжения регулируются на уровне региональной энергетической комиссии (РЭК) в каждом из субъектов Российской Федерации. В состав РЭК помимо работников исполнительной власти региона входят руководители и специалисты крупных коммунальных организаций. По рекомендации РЭК глава региона устанавливает тот или иной размер тарифа. Тарифы на водоснабжение и водоотведение регулируются либо на уровне местной администрации, либо департамента ЖКХ при региональной администрации.

Однако практически всегда контроль за обоснованностью тарифов на коммунальные услуги является номинальным – ни РЭК, ни региональные, ни местные администрации не имеют достаточных возможностей проверки расчетов, предоставляемых коммунальными организациями. Многочисленные аудиторские проверки практически повсеместно выявляют факты завышения тарифов.

Тарифы на коммунальные услуги неоправданно высоки во многом потому, что сама методология их формирования является затратной и не побуждает коммунальные предприятия повышать эффективность работы. Сокращение издержек производства означает для них снижение тарифов и заложенного в тарифах размера прибыли. При этом способов завышения стоимости коммунальных услуг предостаточно. Часто завышаются объемы поставляемого потребителям и подлежащего оплате тепла или питьевой воды, закладываются большие по сравнению с реальными размеры потерь тепла или воды в сетях 1. Завышается также и себестоимость услуг. Здесь, в первую очередь, следует отметить величину накладных расходов, закладываемых в себестоимость.

С другой стороны, существуют значительные резервы для снижения тарифов, связанные с внедрением энергосберегающих технологий производства коммунальных услуг. Речь идет о замене морально устаревших котлов, систем химочистки воды, теплообменников, использовании новых изоляционных материалов для снижения тепло- и водопотерь в сетях.

Деятельность коммунальных организаций непосредственно связана с жизнеобеспечением населения и оказывает сильное влияние на работу сектора промышленности и услуг. В силу этого она оказывается под пристальным вниманием как местного самоуправления, так и государства в целом. Проводятся комплексные аудиторские проверки, ведется постоянный контроль технического состояния сетей, насосных и другого оборудования со стороны служб городской администрации.

В то же время определение эффективности деятельности коммунальных организаций остается достаточно сложным. Аудиторские проверки фактически направлены на проверку соответствия ведения бухгалтерской документации нормативным требованиям. Технические инспекции, как правило, определяют степень готовности коммунальных организаций к отопительному сезону. Но ответить по итогам таких проверок на простой вопрос – хуже или лучше стала работать предприятие за истекший период, учитывая внешнее воздействия (инфляцию, неплатежи и т.п.) оказывается невозможным.

Более глубоко понять природу естественных монополий – коммунальных организаций и определить рост/снижение эффективности их деятельности позволяет микроэкономический анализ. Лабораторией экономического анализа при Институте муниципального управления и Международной Академии современного знания (Обнинск) разработаны сравнительно простые рекомендации, реализовать которые в своей непосредственной деятельности могут как экономические службы муниципалитетов и коммунальных организаций, так и РЭК. Последнее становится особенно актуальным при расчете и утверждении новых тарифов. Основные положения этих рекомендаций, а также образец их применения на примере конкретных предприятий излагаются ниже.

2.2. Рекомендации по анализу эффективности коммунальных организаций

1 этап. Сбор и первичная обработка информации о хозяйственной деятельности коммунальных организаций

Для проведения полноценного анализа необходимо получить статистическую информацию о деятельности организаций водо- или теплоснабжения за сравнительно длительный период времени (скажем, 3 или 4 года):

  • все тарифы на услуги коммунальной организации, действовавшие в течение исследуемого периода,

  • объемы поставок коммунальных услуг потребителям (поквартально в течение исследуемого периода),

  • структура затрат коммунальной организации (поквартально в течение исследуемого периода):

Статьи затратЗатраты, понесенные организацией
Материалы 
ФОТ и социальные отчисления 
Электроэнергия 
Топливо (газ, мазут, уголь) - для теплоснабжающих организаций) 
Вода (для теплоснабжающих организаций) 
Амортизация 
Накладные расходы 
Итого 

Все затраты организаций необходимо разделить на постоянные (FC) и переменные (VC). К постоянным относятся расходы по статьям "материалы", "ФОТ и социальные отчисления", "амортизация", а также "прочие расходы организаций". В свою очередь, к переменным относятся расходы по статьям "электроэнергия", "топливо" и "вода". В сумме постоянные и переменные издержки составляют общие издержки (TC).

Далее необходимо рассчитать средние издержки организации (AC) в каждом квартале, разделив общие издержки (TC) на объем вырабатываемой продукции (Q). В свою очередь, результаты расчетов сводятся в таблицу, имеющий следующий вид (приведена разбивка за 1997-1999 годы):

 QFCVCTCAC
1 квартал 1997     
2 квартал 1997     
3 квартал 1997     
4 квартал 1997     
1 квартал 1998     
2 квартал 1998     
3 квартал 1998     
4 квартал 1998     
1 квартал 1999     
2 квартал 1999     
3 квартал 1999     
4 квартал 1999     

Наконец, сведенные в такую таблицу данные необходимо отсортировать по возрастанию объемов выработки тепла (столбец Q).

2 этап. Анализ средних издержек коммунальной организации

Любая естественная монополия характеризуется снижающими средними издержками при росте объема предоставляемых услуг. В отраслях естественных монополий технология такова, что предприятиям требуются большие постоянные издержки на насосное и очистное оборудование, генераторы, водопроводы и линии высоковольтной передачи. Большие постоянные издержки означают, что общие издержки производства на единицу продукции уменьшаются с ростом числа кубометров воды или гигакалорий тепла, поставленных предприятием. В экономической теории считается, что линия снижающихся общих издержек естественной монополии имеет L-образный вид.

Предположим, что средние издержки коммунальной организации описываются L-образной кривой LAC. При этом организация поставляет потребителям объем услуг Q1 по установленной цене P1. Очевидно, что эта цена не покрывает средних издержек организации, и последняя будет требовать увеличения тарифа до величины P2. В таком увеличении заинтересована коммунальная организация, но отнюдь не потребители. Однако присущий естественной монополии эффект масштаба – снижения издержек на единицу продукции при росте объема производства - позволяет покрывать средние издержки без увеличения тарифа P1. Для этого необходимо увеличить объем предоставляемых услуг до Q2.

Рисунок 1. Кривая средних издержек естественной монополии

Издержки работающих в условиях естественных монополий организаций должны подчиняться данной закономерности (при условии элиминирования влияния инфляции).

3 этап. Сопоставление общих и переменных затрат коммунальных организаций.

Общие издержки (TC) коммунальной организации складываются из двух составляющих:

  • постоянных издержек (FC) – это материалы, заработная плата работников, амортизационные отчисления, накладные расходы и т. д. Величина этих расходов с ростом от объема услуг, предоставляемых организацией, существенно не меняется.

  • переменных издержек (VC) – топливо, электроэнергия. Величина этих расходов напрямую зависит от объема услуг, предоставляемых организацией.

Взаимосвязь указанных видов расходов представлена на следующей схеме:

Рисунок 2. Взаимосвязь постоянных и переменных издержек предприятия

По сути дела, переменными издержками для коммунальных организаций являются затраты на покупку энергоресурсов. Специфика деятельности коммунальных организаций такова, что эти затраты играют решающую роль в стоимости услуг организации. Так, предприятия водоснабжения перекачивают воду из поверхностных или подземных источников потребителям и от потребителей обратно в поверхностные источники, осуществляя при этом очистку воды. При этом предприятия несут значительные (40-50% всех издержек) энергетические затраты. Теплоснабжающие организации, по сути, нагревают до нужной температуры воду и подают ее в отопительные сети и сети горячего водоснабжения. При этом затраты на энергоносители и воду доходят до 75% всех затрат, понесенных организацией. По мере роста объема предоставляемых услуг линейно растут и переменные издержки организации. При этом общие издержки организации должны расти линейно и параллельно линии переменных издержек. Расхождение линий TC и VC, указанное на Рис. 3, иллюстрирует ситуацию, в которой по мере роста объема представляемых услуг в цену включается все большее количество собственных расходов (это может быть рост накладных расходов или заработной платы, показано на рисунке пунктирной линией). В этом случае линия постоянных издержек FC на Рис.2 располагается уже не горизонтально, а имеет некоторый положительный наклон. Последнее означает, что постоянные расходы растут вместе с ростом объема производства, что свидетельствует о неэффективности работы организации. К наклону кривой переменных издержек теперь добавляется наклон кривой постоянных издержек. Наклон кривой общих издержек, которая представляет собой сумму двух этих кривых, увеличивается; таким образом, линии TC и VC начинают "расходиться". Чем больше это расхождение, тем больше рост постоянных издержек и менее эффективно работает коммунальная организация.

Рисунок 3. Линии общих и переменных издержек естественной монополии

2.3. Применение методики на примере предприятий теплоснабжения городов Обнинска, Малоярославца и Жукова

Указанные теоретические положения и признаки неэффективности работы коммунальных организаций – естественных монополий можно проиллюстрировать примерами конкретных предприятий. В рамках данного исследования была проанализирована деятельность теплоснабжающих организаций трех городов-соседей в Калужской области – Обнинска, Малоярославца и Жукова. О коммунальных службах Обнинск речь уже шла, поэтому обозначим некоторые особенности работы предприятий в Малоярославце и Жукове.

В городе Малоярославце функционирует муниципальное унитарное предприятие "Коммунальные тепловые и энергетические сети". Население города составляет 26 тысяч жителей. Теплоснабжение осуществляется от 16 муниципальных котельных, мощность которых колеблется от 2 до 20 Гкал/час. Практически все они в свое время числились на балансе разных предприятий города и позже были переданы в муниципальную собственность. Пик муниципализации пришелся на 1998 год, когда объем вырабатываемого на муниципальных котельных тепла вырос по сравнению с 1997 годом в два раза. Какое-то количество котельных до сих пор числится за предприятиями, и временами малоярославецкая теплоснабжающая организация докупает у них тепло.

Протяженность тепловых сетей составляет 60 км. Большая их часть проложена по воздуху на высоте 2-3 метров. При этом способ изоляции такой же, что и при подземной укладке – трубы обматываются стекловатой и сверху оцинкованным железом. Считается, что потери тепла в воздухе гораздо меньше, чем в земле. (Довольно убедительное подтверждение тому – зимой на трубах, идущих по воздуху в Малоярославце, не тает снег, а в земле Обнинска всегда по не замерзающим даже в сильные морозы прогалинам можно проследить, где проложены теплотрассы).

В 1998 году предприятие отпустило потребителям города 144841 Гкал тепла, из них 77% - населению и 23% - предприятиям.

За последние два года за счет средств города были реконструированы две котельные, точнее говоря, одна (мощностью 2,5 Гкал/час) была реконструирована, а другая (мощностью 2,2 Гкал/час) была построена для снабжения новостроек.

Тариф на тепло не менялся уже несколько лет и составляет 164,39 руб./Гкал. При этом себестоимость услуг на самом деле гораздо ниже и колеблется в районе 130 руб./Гкал. Население неизменно оплачивает 40% стоимости тепла, и в этом отношении реформа ЖКХ жителей Малоярославца не коснулась.

Функции теплоснабжающей организации в Жукове выполняет одноименное с малоярославецким муниципальное унитарное предприятие "Коммунальные тепловые и энергетические сети". Население города Жукова составляет 13, 5 тысяч жителей. Собственно, городом он стал несколько лет назад в связи с празднованием юбилея уроженца этих мест знаменитого маршала Г. К. Жукова. Застройка в городе преимущественно частная. Теплоснабжение осуществляется от трех муниципальных газовых котельных. Ежегодное потребление тепла составляет около 13 тыс Гкал, из них 43% потребляет население. Тариф на тепло составляет 163,13 руб./Гкал.

Имеющаяся информация о затратах и объемах выработки трех организаций сведена в таблицы 28 и 29:

Таблица 28. Средние издержки теплоснабжающих организаций (руб./Гкал)

ОбнинскМалоярославецЖуков
 QAC QAC QAC
1 квартал 199739900372,821 квартал 19973498379,50   
2 квартал 199713808497,822 квартал 199712047179,84   
3 квартал 199792436104,833 квартал 19976659254,19   
4 квартал 199733046779,474 квартал 199734880105,45   
1 квартал 199838493475,221 квартал 19986576690,141 квартал 1998847185,63
2 квартал 199814990095,832 квартал 199819322187,012 квартал 19981769152,02
3 квартал 199893474104,733 квартал 19989047273,223 квартал 1998801471,58
4 квартал 199834646890,984 квартал 199850706133,364 квартал 19986400105,55
1 квартал 199941506574,951 квартал 199962384106,451 квартал 1999840083,12
2 квартал 1999147541107,332 квартал 199920249196,532 квартал 19993100101,99
3 квартал 199993151124,383 квартал 19998743316,173 квартал 1999256248,88
4 квартал 199932780780,274 квартал 199948519134,984 квартал 1999627599,03
      1 квартал 20009400116,35
      2 квартал 20001700117,27
      3 квартал 20002001003,81

Таблица 29. Постоянные и переменные издержки теплоснабжающих организаций
Для Обнинска и Малоярославца суммы приведены в тысячах рублей, для Жукова – в рублях.

ОбнинскМалоярославецЖуков
 QFCVCTC QFCVCTC QFCVCTC
1 квартал 19973990038031,3321025,9729057,31 квартал 199734983912,4821868,7372781,219     
2 квартал 1997138084243611071,213507,22 квартал 1997120471259,94906,56272166,503     
3 квартал 1997924362342,57347,39689,83 квартал 199766591041,426651,23761692,664     
4 квартал 19973304676985,619275,126260,74 квартал 1997348801048,522629,5883678,108     
1 квартал 1998384934820620748,228954,21 квартал 1998657661578,94349,55928,41 квартал 19988471128037597336725373
2 квартал 19981499003355,911008,314364,22 квартал 1998193221675,11938,43613,52 квартал 19981769110745158179268924
3 квартал 1998934742296,174939789,13 квартал 199890471467,91003,92471,83 квартал 19988010466113065117726
4 квартал 199834646810903,420619,931523,34 квартал 1998507062137,54624,76762,24 квартал 19986400152274523249675523
1 квартал 19994150658190,42291831108,41 квартал 1999623842018,14622,86640,91 квартал 19998400102556595685698241
2 квартал 1999147541568310151,915834,92 квартал 1999202491985,41994,23979,62 квартал 19993100158574157591316165
3 квартал 1999931514386,37199,411585,73 квартал 199987431852,9911,42764,33 квартал 19992514124514977156222
4 квартал 19993278075687,720625,726313,44 квартал 1999485192556,23992,76548,94 квартал 19996275202089419334621423
          1 квартал 200094002451088485521093660
          2 квартал 2000170013958159778199359
          3 квартал 200020013456666195200761

Анализ средних издержек коммунальных организаций

Для анализа были использованы следующие данные:

  • расходы организаций поквартально с 1997 по 2000 годы,

  • объемы выработанного тепла поквартально с 1997 по 2000 годы,

  • тарифы на тепло, действующие в настоящий момент (в Обнинске тариф составляет 94,59 руб./Гкал, в Малоярославце – 164, 39 руб./Гкал, в Жукове – 163,13 руб./Гкал).

На основании данных таблицы 28 были построены следующие графики:

График 1. Кривая средних издержек теплоснабжающей организации Обнинска

График 1. Кривая средних издержек теплоснабжающей организации Малоярославца

График 1. Кривая средних издержек теплоснабжающей организации Жукова

Средние издержки (AC) представляют собой отношение общих расходов, понесенных организацией, к объему выработанного тепла в каждом квартале. При этом сглаживание с помощью степенной функции позволяет из ломаной линии получить L-образную кривую AC. Линия Р представляет собой установленную в настоящий момент величину тарифа на тепло.

На графиках очень четко прослеживается сезонность, сказывающаяся на деятельности организаций. Во 2 и 3 кварталах, то есть весенно-летний период, когда в домах отключено отопление, и объем потребляемого тепла минимален, все три организации убыточны. Однако в осенне-зимний период (1 и 4 кварталы), когда включают отопление, и объем потребляемого тепла возрастает на порядок, средние издержки на 1 Гкал тепла оказываются ниже установленного тарифа.

Выработка тепла в осенне-зимний период составляет в Обнинске в среднем 93020 Гкал за квартал, в Малоярославце – 8149 Гкал, при этом установленные тарифы не покрывают средних издержек организаций. Однако L-образный вид кривой средних издержек, то есть снижение издержек при росте объема выработанного тепла, позволяет покрыть их, не увеличивая тариф. Для этого обнинской теплоснабжающей организации необходимо за квартал вырабатывать 138000 Гкал тепла, малоярославецкой – 12100 Гкал.

Сопоставление общих и переменных затрат коммунальных организаций

На основании данных таблицы 29 построены следующие графики:

График 4. Сопоставление постоянных, переменных и общих издержек теплоснабжающей организации Обнинска

График 5. Сопоставление постоянных, переменных и общих издержек теплоснабжающей организации Малоярославца

График 6. Сопоставление постоянных, переменных и общих издержек теплоснабжающей организации Жукова

Сглаживание с помощью степенной функции позволяет превратить ломаные линии в прямые. При этом налицо расхождение линий TC и VC по мере роста объема вырабатываемого тепла во всех трех случаях. Это говорит о росте постоянных затрат в структуре себестоимости тепла. Скажем, удельный вес собственных расходов теплоснабжающей организации Обнинска составил в 1997 году – 25,21%, в 1998 году – 29,26%, в 1999 году – 31,20%. Соответственно, доля переменных затрат снизилась с 74,79 до 68,80%.

Удельный вес собственных расходов малоярославецкой теплоснабжающей организации за три года изменялся следующим образом: 41,3% в 1997 году, 36,5% в 1998 и 42,20% в 1999 году. Эти цифры, однако, требуют пояснений. В 1998 в Малоярославце в связи с муниципализацией ведомственных котельных объем выработки тепла вырос более чем в два раза по сравнению с 1997 годом. Постоянные расходы при этом выросли менее значительно, чем переменные - доля переменных расходов снизилась до 36,5%. Тем не менее, уже через год она выросла до прежней величины 42,2%.

В Жукове доля постоянных затрат выросла с 27,7% в 1998 году до 35% в 1999.

Выводы

Верификация положений, которые были зафиксированы в предложенных рекомендациях, показывает, что характер поведения кривых вполне совпадает с теоретически предсказанным. Приведенные графики наглядно свидетельствуют об определенной неэффективности работы коммунальных организаций. В условиях инфляции и роста цен на энергоносители, в естественных монополиях зачастую необоснованно увеличивается фонд оплаты труда, численность работников, отделываются кабинеты работников аппарата управления. Образцово-показательными в этом отношении являются, конечно, наиболее известные отечественные супермонополии: РАО "ЕЭС" и ОАО "Газпром". Однако и "малые естественные монополии" на местах часто ведут себя аналогичным образом.

Тем не менее следует отметить и то обстоятельство, что выявленная неэффективность может обуславливаться ростом затрат на капитальный ремонт, вызванный износом сетей и энергетических установок. Эта причина в российских условиях является своего рода объективным фактором, влияющим на увеличение постоянных затрат. Однако при грамотной технической политике она носит временный, преходящий характер – после проведения реконструкции высокие затраты на ремонт должны резко снизиться. Таким образом, проведение анализа деятельности коммунальных организаций, основанного на структуре издержек, является весьма эффективным средством оценки эффективности их работы. При этом, если использовать фиксированный норматив рентабельности по переменным издержкам, то можно легко модифицировать данную методику для проверки степени обоснованности тарифов.


1 Необходимо отметить, что согласно действующим методикам ценообразования потери тепла и воды в сетях относятся на себестоимость продукции. Таким образом, потребитель оплачивает неполученные услуги фактически также, как и полученные.


Предыдущая часть    Вернуться в Архив публикаций    Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.