Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Программы развития муниципальных образований
Ореховский П. А.

Программы развития муниципальных образований (заметки по ходу конкурса Московского общественного научного фонда)


Что же такое - программа развития территории? Оказывается, создание хорошей программы - дело весьма тонкое. И научиться этому можно, только попробовав это сделать.

То, что Московский общественный научный фонд (МОНФ) в рамках программы "Местное самоуправление" организовал конкурс программ социально-экономического развития территорий, хорошо по многим причинам. В частности, нам интересно то, что результаты конкурса можно проанализировать.

Разумеется, мнения могут быть разные. С мнением одного из экспертов мы вас и знакомим.


Данная работа представляет собой описание впечатлений от чтения программ, поступивших на конкурс программ развития муниципальных образований, проведенный МОНФ. Я полагаю, что данный конкурс оказался едва ли не самым сложным для его участников - это, впрочем, было заранее предрешено использованием самого термина "программа". Едва ли не каждый из участников конкурса имеет об этом предмете свои собственные, оригинальные представления. Собственно, именно это обстоятельство подвигло меня на оформление данных заметок - судя по сложившейся ситуации, то, что представляется мне очевидным (так научили), является для многих работников муниципалитетов, а также коллег по научному сообществу, более чем дискуссионным.

В целом, абстрагируясь от степени проработки, качественного уровня и индивидуальных особенностей тех или иных материалов, их можно разделить примерно на три части:

1) выполненные работниками городских администраций полностью самостоятельно;
2) выполненные представителями школы методологов (или при помощи их консультаций);
3) выполненные представителями традиционной экономической школы (или при помощи их консультаций).

Так, в большинстве присланных на конкурс вполне самостоятельных работ, выполненных работниками городских администраций, под программой понимается какая-то (фактически любая) совокупность мер, направленная на достижение какой-то цели. Если речь идет о комплексной программе социально-экономического развития, то здесь в качестве цели программы понимается целый набор благих пожеланий, "чтоб город цвел". Соответственно, в качестве набора материалов конкурсанты отправляли в МОНФ бюджетные послания мэра (отчет о выполнении бюджета за прошлый год, прогноз социально-экономического развития и бюджета на следующий год (период)). Естественно, что в качестве методических материалов к разработке таких программ предлагались списки показателей, используемых в социально-экономическом прогнозировании.

Впрочем, наблюдалось и определенное разнообразие. Так, в качестве методического пособия для разработки программы социально-экономического развития было предложено описание порядка разработки и порядка реализации программы (попросту говоря, кто с кем должен согласовывать очередные документы, однако - что особенно примечательно - без указания содержания этих документов).

Особой популярностью также пользуется жанр концепции; ее разработка считается многими авторами необходимым шагом, предваряющим разработку программы. Тем не менее, время от времени различие между концепцией и программой как-то стирается; собственно, иначе бы эти работы не были направлены на данный конкурс. При этом нельзя не отметить специфики разрабатываемых концепций: некоторые городские администрации предполагают сохранять и развивать научные фундаментальные исследования, высшее образование, непосредственно заниматься конверсией оборонных производств, трансфертом технологий и тому подобными вещами - очевидно, потому, что у правительства до этого руки как-то не доходят и органы самоуправления готовы взять на себя эти задачи...

Наконец, чтобы завершить общую характеристику "обычных работ", замечу, что в одном случае в качестве программы развития муниципального образования на конкурс была предложена схема управления административным районом, в другом - обычная задача снабжения детских дошкольных учреждений, школ и больниц (с учетом закладки продовольствия на зимнее хранение) была представлена как программа развития сельского хозяйства.

Не менее примечательным является понимание процесса городского управления - и, естественно, разработки программ - муниципальными работниками, имеющими ту или иную степень "методологической подготовки". Например: "Развитие городского управления... является определяющим направлением развития самого муниципального образования. Под развитием городского управления мы понимаем такие изменения в сложившейся управленческой системе, в результате которых складываются и внедряются новые механизмы, обеспечивающие новый уровень эффективности практики управления." Оригинально и ... неожиданно. Смешивается воедино субъект и объект управления: отсюда недалеко до замечательного вывода, что благосостояние города определяется увеличением заработной платы городских чиновников. Или: программа - "рамочная вещь, общая схема, где содержание каждой из ячеек может меняться". Чем не "любая совокупность мер, направленная на достижение любого результата"?

Интересны и новые подходы, реализуемые в методических материалах по разработке "концепции рабочих программ городского развития":

"К основным положениям, определяющим смену целей и направлений развития, относятся:

а) смена гражданской позиции;
б) смена деятельностной позиции;
в) смена производственной позиции города ("с преимущественной установки на материальное производство... - на производство социальных услуг, на развитие процесса сервилизации городского образа жизни. При этом материальный продукт становится не целью существования города и его жителей, а лишь одним из средств городского развития и роста благосостояния жителей");
г) смена социальной политики."

Далее "запускаются" процессы:

а) достижения деятельностного общественного согласия;
б) взаимного принятия ответственности и разделения рисков.

Таким образом, фактически отрицается определяющее значение экономических факторов для развития города. Это также следует из других программных положений авторов: "Обращение к стратегии управляемого развития... означает признание того, что:

а) изменения состояния городских отношений обеспечиваются за счет минимизации внешнего воздействия при максимизации использования существующего городского потенциала;
б) каждое единичное воздействие, независимо от его объектной направленности, оказывает различное влияние и по многим другим направлениям;
в) использование своего потенциала развития доступней и эффективней обращения к потенциалу внешнему."

(Это мне даже комментировать не хочется.)

Говоря о третьей части присланных заявок, следует отметить, что сам я тоже принадлежу к "традиционному направлению"; так что подход, реализованный в этих работах (выделение градообразующих предприятий, определение долгосрочных перспектив развития города, связанных его специализацией как промышленного узла и т.п.), естественно, представляется мне вполне правомерным. Тем не менее, нельзя не отметить, что в советское время анализ подобного рода завершался предложениями по развитию тех или иных сфер жизни города, на которые выделялись централизованные инвестиции. Задача представлялась, в общем-то, проще: необходимо было понять, в чем состоят "узкие места" развития города (при том, что всегда отставало развитие социальной инфраструктуры, как правило, необходимо было рассмотреть возможность размещения в городе комплексирующих производств), после чего городские власти совместно с учеными обращались в правительство (и партийные органы, разумеется). В сегодняшней ситуации разработчикам всегда необходимо решить проблему финансовых источников реализации программы - однако эта проблема часто даже не ставится в присланных на конкурс заявках. А поскольку нет механизма привлечения инвестиций, то и о реструктуризации градообразующей базы можно говорить только в качестве "постановки вопроса"...

Итак, встает вопрос: являются ли программами присланные на конкурс материалы? Если руководствоваться понятием "программа - это система мер, направленных на достижение цели", то под это определение материалы заявок вполне подходят. При желании можно спорить о том, удачной или неудачной является программа, выполнимой или нет. Поэтому, на первый взгляд, в принципе можно назвать программой любой комплекс мер: если он по каким-либо причинам кого-то не устраивает - что ж, эти меры можно критиковать...

Что же такое программа? Признаюсь, мне совершенно не хочется разбираться в терминологических тонкостях, которыми многочисленные последователи Г.П.Щедровицкого забивают головы муниципальным служащим на соответствующих мероприятиях. И вполне можно было бы ограничиться вышеприведенным пониманием общеупотребительного слова: в конце концов, какая разница - есть же и концертные, и политические, и компьютерные программы...

Однако исторически термин "программа" стал применяться в управлении социально-экономическими процессами одновременно с программно-целевым подходом и имел весьма четкие границы своего использования. Это, в частности, было связано с большой трудоемкостью разработки программ и специфическими методами управления, существенно отличавшимися от традиционных. Пусть такие программы будут программами в узком смысле слова; коротко рассмотрим их некоторые отличия от "комплекса мер".

Цель. В случае программы в широком смысле слова цель может быть, вообще говоря, любой. Для программы в узком смысле - целью является только такое желаемое состояние (продукт, эффект), которого иначе нельзя достичь в рамках имеющейся системы управления. Другими словами, если для достижения цели достаточно тщательно подготовить постановление мэра или решение городского Совета, незачем тратить время и деньги на разработку программы. Кроме того, если проблема решается в рамках имеющейся структуры управления, программа в узком смысле слова тоже не нужна: достаточно поставить задачу перед имеющимися подразделениями городской администрации.

Сроки. Программа в узком смысле должна иметь четко фиксируемые начало и конец; при этом окончание сроков программы позволяет оценить ее выполнение.

Целевые (рабочие) группы. Для выполнения программы создаются специальные целевые группы, куда включаются специалисты и менеджеры из различных подразделений; назначаются руководители групп. Последние обладают обычными правами начальника в отношении подчиненных в группе, даже если в традиционной линейно-функциональной структуре статус членов группы выше, чем статус руководителя группы. Именно это обстоятельство является "камнем преткновения" для перехода к так называемой матричной структуре управления, которая основана на функционировании программно-целевого метода. Естественно, что осуществление работы над программой всегда представляет собой дополнительную нагрузку на специалистов и менеджеров, которая должна и дополнительно стимулироваться. Прямые (функциональные) обязанности на время реализации программы с них не снимаются.

Для программы в широком смысле (комплекс мер) никакие специальные коллективы не создаются, реализация программы ведется в рамках имеющейся организационной структуры (например, производственная программа предприятия).

Этапы выполнения программы. Программа в узком смысле, как правило, реализуется в несколько этапов. Дело в том, что задачи, которые решаются с помощью данного метода управления, обычно решаются один раз, впервые в данной организации. Это предполагает возможность нескольких равновероятностных исходов. В свою очередь, последнее обстоятельство заставляет разрабатывать те или иные обходные пути в случае неудачи на некоторых этапах. В связи с этим при разработке программ широко применяется сетевое планирование, используется теория графов. В обычных программах этапы рассматриваются лишь как логические стадии, на которых совершаются определенные операции; никаких "равновероятностных исходов" и неудач, естественно, не планируется.

Бюджет программы. Наконец, с этапами программы тесно связано понятие бюджета программы. Очевидно, что программа в узком смысле допускает весьма широкие рамки изменений бюджета: последний составляется, исходя из потребностей так называемого "критического", самого длительного и трудоемкого пути выполнения программы. Это предполагает (и даже позволяет планировать) определенную экономию финансовых средств. В случае с обычной программой разработчики исходят из фиксированного бюджета, финансовые затраты имеют однозначную привязку к заранее определенным этапам выполнения программы.

Естественно, что разработчики любой программы должны предусматривать источники финансирования программы. Задача существенно усложняется, если в качестве такого источника выступает экономия средств, получаемая на каком-то этапе выполнения программы, а также в случае, когда в качестве одного из этапов программы выступает привлечение инвестиций. Однако, в свою очередь, поиск источников финансирования становится значительно проще, если программой называют обычную деятельность по выполнению функциональных обязанностей того или иного подразделения организации...

Полагаю, сказанного достаточно, чтобы стало ясно, почему в нормально работающей капиталистической корпорации менеджеры всячески стремятся минимизировать количество осуществляемых программ, и почему с помощью данного метода пытаются решить только сложные, нетривиальные проблемы, к которым иначе очень трудно подступиться. Пытаться с помощью аппарата программирования (в узком смысле) решить проблемы вывозки мусора или, скажем, замены пушащих тополей другими видами городских зеленых насаждений - то, что называется, "стрелять из пушки по воробьям".

Однако если назвать обычное выполнение обязанностей муниципальным служащим "реализацией программы", то можно "перейти на программный способ управления" без особых проблем. Судя по представленным материалам, такой опыт широко распространен: скажем, в одном муниципальном образовании на программный способ управления перешли еще в 1993 году, а в настоящее время реализуются одновременно уже 22 программы, являющиеся подпрограммами программы комплексного социально-экономического развития...

То ли еще будет.


Вернуться в Архив публикаций

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.