Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Российские экономические реформы и развитие городов: итоги-98 и задачи-99
Ореховский П. А.

Российские экономические реформы и развитие городов: итоги-98 и задачи-99


В настоящем докладе дается краткий обзор наиболее важных, по мнению автора, экономических реформ, незавершенность которых предопределяет негативные экономические феномены, наблюдаемые на мезоуровне экономической системы, складывающейся в России. В связи с определенной ограниченностью времени доклада, а также необходимостью существенной вводной части, в которой пришлось бы специально характеризовать специфику отраслей, я исключил из доклада анализ реформы здравоохранения (переход к страховой медицине) и провозглашенную, но в действительности пока еще и не начинавшуюся реформу пенсионного обеспечения. Кроме того, я не претендую также на полноту результатов исследования даже в отношении рассматриваемых ниже реформ, более важным представлялась правильная постановка задач реформ и выводы относительно перспектив дальнейшего развития на ближайший период.

1. Жилищно-коммунальная реформа и состояние жилого фонда

Фактически жилищно-коммунальную реформу, осуществляющуюся в настоящее время, можно свести к следующим главным мероприятиям:

организация службы единого заказчика. В роли "единого заказчика" выступает сам муниципалитет (или его представитель; если город большой, то службы единого заказчика организуются в округах, районах), который предлагает подряд на обслуживание группы жилых зданий (квартала, микрорайона, двора). Устанавливаются определенные требования к качеству обслуживания и сумма, которая будет перечислена подрядчику, в случае успешного оказания соответствующих услуг. Предполагается, что возникнет конкуренция между муниципальными и частными фирмами, которые будут бороться за получение такого подряда, что позволит, в частности, усилить контроль за качеством обслуживания и уровнем тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве;

поэтапное увеличение тарифов на коммунальные услуги и повышение квартирной платы для постепенной ликвидации убыточности коммунального хозяйства. При этом квартирная плата повышается до уровня, покрывающего эксплуатационные расходы здания и его текущий ремонт. Кроме того, предполагается ликвидировать практику перекрестного субсидирования в работе коммунальных служб (часть издержек по оказанию услуг одной группы потребителей (населения) перекладывается на другую группу (предприятия, организации). При этом повышение тарифов для населения должно предполагать их снижение для других групп потребителей коммунальных услуг, однако в явном виде такая постановка вопроса в предлагаемых мероприятиях отсутствует.

В 1998 году службы единого заказчика были созданы в большинстве российских городов; практически повсюду было осуществлено повышение тарифов на услуги жилищно-коммунальных служб. В то же время ускорившаяся к концу года инфляция существенно обесценила имевшийся положительный (для городских бюджетов) эффект от изменения тарифов. Снижения последних для организаций производственной сферы не произошло, что также не позволяет говорить об оздоравливающем влиянии реформы ЖКХ на экономику в целом.

К сожалению, и создание служб единого заказчика пока отнюдь не привело к формированию конкурентной среды в сфере обслуживания жилья. Во многом это связано с пассивным (или даже отрицательным) отношением городских администраций к реформированию жилищно-коммунальной сферы. Пожалуй, кроме опыта Москвы (и отчасти - Новосибирска) существенных изменений здесь не наблюдается; реальные торги за обслуживание "пакетов домов" в большинстве случаев не проводятся. Тем не менее, следует отметить широко распространяющийся опыт автоматизации процессов начисления квартирной платы, снижение издержек на содержание бухгалтеров-расчетчиков, уменьшение количества ошибок и т. Указанные процессы автоматизации в большинстве городов связаны с организацией служб единого заказчика, так что определенные положительные сдвиги в 1998 году, безусловно, имели место.

Тем не менее это - все, что можно зафиксировать в качестве положительных (или, по крайней мере, неотрицательных) сдвигов в процессе осуществления реформы ЖКХ. Среди муниципальных работников весьма распространено мнение о политических причинах пробуксовки реформы ЖКХ, в частности, о том, что реформа, затеянная в свое время Б. Е. Немцовым, "была похоронена" благодаря усилиям Совета Федерации. Учитывая непопулярность повышения квартирной платы и тарифов коммунальных организаций и перманентно продолжающиеся в России выборные компании, такая "версия" легко воспринимается, причем за этим облегченным восприятием пропадает целый ряд действительно принципиальных моментов реформы.

На самом же деле, определенное понимание необходимости крупномасштабных изменений в жилищно-коммунальной сфере имелось в Правительстве РФ еще в 1991-92 гг., что отчасти зафиксировано в нормативных документах Госстроя РФ. В частности, идея создания центров жилищных субсидий начала реализовываться еще в 1995-96 гг. Однако, к сожалению, на практике реформа ЖКХ игнорирует необходимость существенных институциональных изменений; дело сводится фактически только к экономии бюджетных средств и изменению стоимостных пропорций.

Коротко остановимся на основных принципиальных моментах:

1. Наличие конституционного права на жилье (которое, между прочим, вступает в противоречие с другим конституционным правом - на свободу передвижения) предполагает административный, бюрократический механизм реализации данного права. Фактически, тем самым в Конституции закреплен институт прописки, резко ограничивающий гибкость рынка рабочей силы.

2. Прописка и административный механизм распределения жилья приводят к расслоению рынка жилья. Игнорируя многочисленные жилищные аферы, которые имеют место на этой почве, можно выделить другое, крайне важное для функционирования российских городов обстоятельство: невозможность появления класса домовладельцев. Жилье фактически невозможно превратить в капитал: после того, как в доме пропишется (зарегистрируется) арендатор, выселить его возможно только при условии предоставления ему другого жилья "по социальной норме". Таким образом, несмотря на то, что уровень цен на услуги гостиниц в несколько раз превышает уровень арендной платы при сдаче квартир в аренду на "сером" рынке, в России так и не получила развитие сфера строительства так называемых "доходных домов".

3. В долгосрочной перспективе отсутствие домовладельцев неизбежно приводит к постепенному ветшанию жилья и росту городских трущоб. Очевидно, что пока сохраняется административный механизм распределения жилья, собственники квартир будут вносить плату исключительно за текущее обслуживание жилья. Средства, необходимые для капитального ремонта или реконструкции жилого здания, на практике могут быть получены только из бюджета. Не спасает положение и относительно недавно принятый федеральный закон "О товариществах собственников жилья". Забавно уже само название: под товариществами как видом организационно-правовой формы юридического лица в хозяйственной практике принято понимать объединение лиц, в то время как объединение собственников капитала обычно называют обществом. Но это, конечно, мелочи: главное же в том, что в данном федеральном законе смело попирается ряд положений Конституции РФ. Закон: "После организации товарищества все лица, приобретающие помещения в кондоминиуме, становятся членами товарищества немедленно после возникновения у них права собственности на помещение." (ст. 32, п. 4). Конституция: "Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем." (ст. 30). И так далее.

4. Отсутствие домовладельцев и присвоение ренты (по местоположению, уровню комфортности) потребителями жилищных услуг, как уже указывалось, снижает объемы жилищного строительства со стороны спроса. Дополнительным фактором депрессивного состояния рынка строительных услуг, действующим со стороны предложения, является высокий уровень сметной стоимости строительства нового жилья (в ряде случаев при сопоставимом качестве строительство нового жилья оказывается дороже, чем его приобретение на вторичном рынке). В свою очередь, это во многом обуславливается существенной степенью монополизации в строительной отрасли, способствующей сохранению устаревшей технологической базы.

5. Институциональные проблемы, предопределяющие специфику функционирования рынка жилья и жилищных услуг в России, приводят к аналогичным трудностям в функционировании коммунальных организаций. Постоянные нарушения прав потребителей в этой сфере, связанные как с техническими (рост изношенности инженерных сетей), так и с экономическими причинами (неплатежи), приводят к тому, что для части потребителей коммунальные услуги поставляются бесплатно, для других же стоимость их существенно завышается. Результатом является увеличение вероятности наступления техногенных катастроф (подобных взрыву газа в июне 1998 г. в Омске).

К сожалению, 1998 год не стал переломным в реализации жилищно-коммунальной реформы и решении поставленных проблем. При этом следует отметить, что развернутое в конце пятидесятых - начале шестидесятых годов масштабное поточное жилищное строительство очевидно требует через сорок лет столь же масштабной реконструкции жилья. Решается пока эта проблема только в Москве, в то время как в целом в городах России из года в год происходит общее ухудшение состояния жилого фонда; причем после 2000 года рост аварийного жилого фонда будет резко прогрессировать 1.

2. Городские земли. Реформа землепользования

Самой большой неудачей 1998 года, пожалуй, следует признать отклонение Государственной Думой РФ закона о муниципальных землях. При этом следует отметить, что по-прежнему отсутствует и нормальный институт частной собственности на землю, что, как указывал в своей статье еще в № 3'97 "Городского управления" Э. К. Трутнев, ставит весь строительный процесс в городах "с ног на голову": сначала надо построить заявленный объект, а уже потом оформлять полагающийся землеотвод, причем во время строительства земельный участок могут в любой момент изъять под тем или иным предлогом.

Тем не менее центральным моментом, предопределяющим накопление трудно устранимых диспропорций в развитии российских городов, наряду с отсутствием реальных реформ в сфере жилищно-коммунального хозяйства, является неурегулированность вопросов землепользования. Отсутствие понятия муниципальной собственности на землю приводит к тому, что осуществляемое в городах зонирование, на основе которого, в частности, предполагается определять ставки поземельного налога и расчетную стоимость земель, входит в противоречие с действующими законодательными актами. Так, ставки поземельного налога - там, где они еще не определены и расчет ведется по средней - городам уже нельзя менять самостоятельно, поскольку объект налогообложения фактически не принадлежит муниципалитету. Тем самым главный механизм оздоровления капиталистических городов - изъятие земель "из-под" убыточных производств с помощью соответствующего налогообложения и зонирования и передача их новым инвесторам - становится практически неосуществимым. Более того, в настоящее время субъектами Федерации применяется весьма эффективная практика борьбы со "строптивыми" муниципальными образованиями: наиболее крупные налогоплательщики меняют свои юридические адреса, перерегистрируясь в сельскохозяйственных районах. В некоторых субъектах Федерации, например, в Омской области, такие районы вдобавок еще и являются так называемыми "свободными экономическими зонами" с льготным режимом налогообложения. Однако производственные мощности предприятий остаются по-прежнему размещенными на городских землях, на них используется труд горожан, услуги городской инфраструктуры. Фактически такое положение резко подрывает возможности сбалансированного развития городов.

Впрочем, не могу не отметить, что кроме внешних институциональных факторов, вызывающих негативные эффекты, сказывающиеся на положении городов, на последнем сказываются и весьма странные представления городских руководителей о земле как экономическом ресурсе. В частности, негласно предполагается, что наличие свободных городских земель под застройку вне зависимости от их расположения является "богатством города". Наряду с вопиющим экономическим нигилизмом отечественных ГлавАПУ результатом этих представлений являются крайне неудачные градостроительные решения. Плотность населения на единицу городской территории (даже если брать только селитебную зону) в российских городах в несколько раз ниже, чем в европейских; если же сравнивать сибирские города, основное строительство которых пришлось на послевоенный период, то разрыв в значениях указанного показателя, как правило, превышает 10 раз. Естественно, это влечет за собой резкое удорожание эксплуатации инженерных сетей, увеличение транспортных издержек и - в конечном итоге - приводит к существенному снижению инвестиционной привлекательности городских территорий. При этом "отцы города" никак не могут понять, почему при столь дешевой земле и недорогой рабочей силе инвесторы никак не желают заняться возведением новых заводов и фабрик.

В связи с неурегулированностью земельных отношений следует отметить также и характерную для многих российских городов проблему "старого центра". Действующая система земельных отношений сегодня в целом делает невозможным снос деревянных частных домов, зачастую расположенных в центре российских городов. Бюрократическим путем невозможно без согласия владельца дома и приусадебного участка изъять их у него. Однако люди далеко не всегда соглашаются переехать в предоставляемые им муниципальные квартиры. Налог же на их земельные участки в настоящее время установлен на относительно символическом уровне.

Тем не менее, отсутствие частной собственности на землю не мешает частным лицам покупать и продавать жилые дома вместе с приусадебными участками. В результате рядом с частными деревянными домами, находящимися в аварийном состоянии, возникают современные российские "коттеджи". Таким образом, можно построить частный комфортабельный дом в центре города, купив деревянную избушку у прежнего владельца; в то же время практически невозможно в силу приведенных выше причин возвести многоквартирный дом. В результате наши города продолжают "прирастать окраинами", что, в свою очередь, продолжает генерировать негативные внешние эффекты, указанные выше.

3. Конверсия, военная реформа и положение городов

Проблема конверсии оборонных производств, конечно, не является собственно "городской проблемой". Тем не менее, учитывая то обстоятельство, что для многих российских городов предприятия бывшего советского военно-промышленного комплекса являлись градообразующими, здесь необходимо отметить ряд важных моментов:

1. Следует признать, что конверсия ВПК за истекшее без малого последнее десятилетие оказалась провалена. Несмотря на обилие федеральных программ и даже некоторые выделявшиеся в рамках этих программ средства, ни произвести трансферт военных технологий в гражданские производства, ни реконструировать соответствующие предприятия не удалось.

2. Тем не менее предприятия и организации ВПК, даже полностью "лежачие", продолжают оставаться федеральной собственностью, занимая обширные городские земли, используя другие городские ресурсы. Более того, даже если объем производимой ими продукции и услуг для нужд ВПК занимает весьма незначительную долю в общем объеме их продаж, эти предприятия пользуются льготами по налогу на имущество, включая всю недвижимость и оборудование в состав так называемых "мобилизационных мощностей".

3. Нельзя не отметить, что вокруг большинства этих предприятий и организаций постепенно сформировался обширный круг частных фирм-сателлитов, служащих прикрытием для полузаконных финансовых операций. Поэтому попытки повлиять на изменение сложившегося положения встречают весьма слаженный отпор как внутри города, так и по линии столичных властных структур.

4. Концепция военной реформы, обсуждаемая в правительственных и президентских кругах, напрямую затрагивает все города, где функционируют предприятия и организации ВПК. Органы местного самоуправления при этом практически полностью исключены из процесса принятия решений, однако дело не только в политических приоритетах. В сущности, сегодняшняя ситуация, когда большинству оборонных предприятий ВПК не дают "ни жить, ни умереть", устраивает только упомянутые финансовые структуры-сателлиты и предопределяет стагнацию городской экономики в целом (отсутствие производного спроса вследствие крайне низких доходов большинства занятых на градообразующих предприятиях не позволяет, по большому счету, развиваться остальным отраслям - торговле, общепиту, строительству, пищевой промышленности).

Таким образом, провал конверсии, непоследовательность в осуществлении военной реформы непосредственно сказывается на социально-экономическом положении многих российских городов. Говоря о задачах 1999 года и несколько забегая вперед по тексту доклада, я хотел бы отметить, что взаимодействие городов, Министерства региональной политики, Министерства обороны и Российского Фонда федерального имущества в осуществлении резкого сокращения списка оборонных предприятий, имущество которых будет оставаться в федеральной собственности, - вопрос уже перезревший.

4. Налогово-бюджетная реформа. Финансовые взаимоотношения с субъектами РФ, проблема взаимозачетов

Для того, чтобы по достоинству оценить предпринимаемые центральными законодательными и исполнительными органами меры в данной сфере, а также влияние этих мер на развитие городов, необходимо зафиксировать несколько предварительных замечаний.

1. Считается, что общее налоговое бремя в России непомерно, и налоги надо снижать. Это неверно: в скандинавских странах процент налоговых изъятий в ВНП выше, чем в России; во Франции и Германии также чуть выше, в остальных развитых индустриальных странах вполне сопоставим с российскими значениями.

2. Считается, что высокие налоги в России - одна из основных причин продолжающегося спада производства и стагнации. Отчасти это действительно так: налоги на производителей в России в общем выше, чем в западных странах (прежде всего это касается налога на прибыль: в России до 45%, в США, например, налог на прибыль корпораций - до 10%). Однако в развитых капиталистических странах основное бремя налогов (60-80%) выплачивается частными лицами. Несмотря на существенный рост за годы реформ аналогичного российского показателя, в настоящее время он едва ли превышает 35% общих налоговых поступлений. Готово ли российское общество к резкому "переключению" основного налогового бремени на состоятельных членов общества, даже учитывая крайне высокую степень дифференциации доходов (для сравнения: в первые послевоенные десятилетия в США верхняя планка подоходного налога - для самых богатых - достигала 85%)? Ответ, по-видимому, содержится в постановке вопроса.

3. До 1992 года единой налогово-бюджетной системы в Российской Федерации не было: страна жила еще по законам социализма. Действовало централизованное планирование, дефицит бюджета покрывался за счет эмиссии. Местное самоуправление только начинало "становиться на ноги". Строго говоря, были неизвестны количественные потребности местных, региональных и федерального бюджетов; дело вдобавок осложнялось тем, что все эти годы (1992-98) продолжается перераспределение функций между уровнями управления. И если в 1992-94 гг. большинство городских (но не районных!) бюджетов сводилось с профицитом, то по мере передачи на баланс муниципалитетам жилья, инженерных сооружений и объектов соцкультбыта, исполнение городских бюджетов стало становиться все более и более напряженным. Тем не менее сформированная в основном в 1992 году налогово-бюджетная система справлялась с возложенными на нее задачами.

При этом следует отметить, что по своему построению она была близка к германской налогово-бюджетной системе; основными звеньями административно территориального деления в ФРГ являются: район (объединение муниципалитетов) или крупный город - земля - и, наконец, федеральный центр. Роль финансового регулятора при наделении бюджетов различных уровней финансовым средствами, как и в России, здесь играют НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц. (Небезынтересно также то обстоятельство, что в ФРГ постоянно возникают конфликты вокруг нормативов распределения указанных налогов - аналогично тем, что имеют место и в России. Похоже, это имманентный недостаток такой системы административного и бюджетного устройства). Однако в 1995 году был принят новый Закон об основах местного самоуправления в России, согласно которому один муниципалитет не может входить в состав другого. Эта норма, как и часть других норм нынешнего Закона, делает наше административное устройство теперь гораздо ближе к американскому, чем к германскому. Но функции местного самоуправления в США принципиально иные, нежели в России; весьма существенная часть задач (образование, здравоохранение, экология, другие функции), за выполнение которых в России отвечают городские администрации, в США возложены на округа. Кроме того, в США - многоканальная налоговая система: скажем, тот же подоходный налог с физических лиц может браться три раза: в федеральный бюджет, в бюджет штата, и, наконец, в местный бюджет, причем взимание налога производится в каждом случае по разной схеме (так, уровень необлагаемого налогом минимума дохода сильно колеблется по различным штатам; в местные бюджеты поступает скорее сбор, нежели налог, и т. д.). Естественно, что ничего подобного в России нет.

Нынешние меры, предпринимаемые правительством в налогово-бюджетной сфере, имеют очевидные цели:

1. Аккумуляция значительно большей части налоговых поступлений в федеральном бюджете - необходимо рассчитываться по внешнему долгу;

2. Снижение федеральных (регулируемых) налогов.

Естественно, что регионам придется принять ряд непопулярных мер для "затыкания дыр", возникающих в свете принятых решений; введение налога на вмененный доход, например, уже привело к серьезному конфликту в Ставропольском крае. Кроме того, - и это уже почти очевидно - вслед за правительством субъекты Федерации пересмотрят нормативы регулируемых налогов в сторону снижения части финансовых средств, остающихся в распоряжении городов.

В результате государственное устройство России "взламывается" с двух сторон.

Во-первых, по общему признанию, передача части государственных функций на уровень местного самоуправления не сопровождается передачей соответствующих финансовых источников; а в 1999 году, очевидно, будет происходить сокращение традиционных источников финансовых средств.

Во-вторых, действующая система административно-территориального устройства уже вступает в противоречие с налогово-бюджетной системой. Можно прогнозировать, что после осуществления предлагаемых мер, эти противоречия существенно возрастут. Очевидно, что можно ожидать усиления сепаратистских настроений и попыток неперечисления налогов в федеральный центр как со стороны регионов, так и со стороны городов.

Тем не менее, противоречие между административным и бюджетным устройством России - только часть проблемы. Все это дополняется практикой нецелевого расходования средств и взаимозачетов. В условиях нехватки "живых денег" регионы не перечисляют средства, выделенные Министерством финансов, городам, решая свои задачи; в свою очередь, города ищут схемы взаимозачетов. На последнем стоит остановиться подробнее.

Суть механизма финансовых взаимозачетов проста, хотя и неочевидна: бюджетные организации получают некую ценную бумагу: вексель, финансовое обязательство - им придумывают самые разные названия, хотя в основе лежит один и тот же принцип взаимозачета. Никакого отношения к эмиссии свободно обращающихся на фондовом рынке ценных бумаг эта бумага не имеет. Последняя выдается вместо реальных денежных средств, и далее бюджетные организации расплачиваются ею по своим кредиторским обязательствам перед другими предприятиями. Естественно, что при выдаче данной "ценной бумаги" ее стоимость учитывается в исполнении бюджета по номиналу, в то время как при передаче ее далее в цепи расчетов она проходит уже с дисконтом. При этом последним звеном в этой цепи является налогоплательщик, передающий данную бумагу в бюджет, где в доходной части поступления при ее погашении также учитываются по номиналу. Таким образом, с финансовой стороны государство, вроде бы, не страдает: в расходной и доходной частях бюджета проходит одна и та же сумма.

Тем не менее, здесь есть свои выигравшие и проигравшие. В качестве последних выступают бюджетные организации. Поскольку реально они получают денежных средств меньше на величину дисконта, соответственно, они недофинансируются. Однако если не брать такие "ценные бумаги", то денежных средств из бюджета можно и вообще не дождаться. В свою очередь, в выигрыше оказываются финансовые посредники. Как правило, в качестве таковых выступают частные фирмы; иногда - отделы банков, специализирующиеся как раз на расшивке неплатежей. Приобретая упомянутую бумагу с дисконтом, они получают с налогоплательщика продукцию или имущество, которые по стоимости уже соответствуют номиналу. Реализуя полученный товар, они получают немалый доход.

Посмотрим на ситуацию с другой стороны - со стороны предприятия-налогоплательщика, точнее, его руководителей. Здесь возможны два варианта:

предприятие работает эффективно, может заплатить налоги, но не хочет. В результате представляются липовые показатели финансовой отчетности, возникают долги по уплате налогов, наконец, принимается решение о проведении взаимозачета. Появляется финансовый посредник; его-то и ждали - предприятие готово заплатить посреднику, но при этом сумма скидки делится между руководителями предприятия и фирмой-посредником. Это вариант, который, наверное, можно назвать воровством;

предприятие работает плохо, у него действительно возникли долги перед бюджетом, с которыми оно не может расплатиться. Опять возникает ситуация взаимозачета и появляется финансовый посредник. За свои услуги он забирает продукцию или часть неиспользуемого имущества. Но далее он эти товары продает, и продает с прибылью, в противном случае он не занимался бы взаимозачетами. Встает вопрос, почему же руководство предприятия не может реализовать свою продукцию, как это делает фирма-посредник? Этот вариант, по-видимому, можно назвать некомпетентностью.

Таким образом, государство как на федеральном уровне, так и на местах поддерживает мошенников и некомпетентных руководителей, при этом постоянно снижая реальные объемы финансирования общественного сектора. Формируются "цепочки взаимозачетов", в которых участвуют ряд финансовых, промышленных и торговых структур, действующих под патронажем государства. Собственно, последнее и создает почву для проведения таких операций, когда, начиная с федерального уровня, происходит постоянный срыв исполнения бюджета. Впрочем, будет корректным отметить, что сами предприятия также иногда проводят взаимозачеты между собой. Тем не менее возникающие здесь связи весьма ненадежны и случайны в связи с отсутствием необходимой административно-властной поддержки; хотя время от времени соответствующее кураторство над предприятиями "берут на себя" криминальные структуры.

В 1998 году, несмотря на то, что процедура банкротства была существенно облегчена и упрощена, ни города, ни регионы практически не пользовались инструментом банкротства для смены хозяйственных элит. Это естественно, так как ситуация взаимозачетов является той питательной средой, в которой в настоящее время и образуются самые большие доходы; осуществление же банкротств приводит к разрыву установившихся связей.

В результате, конфликты вокруг административного и бюджетного устройства, закладываемые действиями центральных властей, во многом продолжаются в вялотекущей форме, обусловленной личными корыстными интересами региональных и местных чиновников, не желающих перемен. Происходит скрытое постепенное накопление негативных факторов, способствующих развалу прежнего государственного устройства.

В силу влияния всего рассмотренного комплекса причин финансовая ситуация в городах в 1999 году существенно ухудшится. Важно отметить, что в крупных городах, где доля взаимозачетов достигает 80%, можно ожидать более существенного ухудшения, чем в малых и средних городах. (Учитывая также влияние на настроения предпринимателей таких мер, как введение налога на вмененный доход, политическая ситуация на выборах в Государственную Думу, очевидно, будет становиться все менее предсказуемой.)

5. Реформа социальных льгот

Еще одним серьезным упущением 1998 года был фактический отказ от осуществления реформы социальных льгот. О необходимости последней говорилось много и туманно, при этом меры, с которых предполагалось начинать реформу в данной сфере (в частности, дифференциация предоставляемых детских пособий в зависимости от заработка родителей) являются очередным свидетельством непонимания сути проблемы.

Очевидно: любая льгота для тех или иных категорий граждан так или иначе предоставляется за счет налогоплательщиков. Под механизмами предоставления льготы понимаются:

1. Явные затраты бюджетных средств на осуществление социальной помощи. Это как раз случай выплаты детских пособий, помощи инвалидам и нетрудоспособным и т. д. Дифференцировать подобного рода помощь по "доходу семьи" означает, с одной стороны, резко увеличить трансакционные издержки: затраты времени как чиновников, так и получателей такой помощи на сбор и проверку разнообразнейших справок. С другой - крайне сомнительны популистские основания подобного рода дифференциации: получается, что, например, дети родителей со средним доходом меньше нужны России, чем дети бедных родителей.

2. Скрытые (неявные) затраты, не требующие непосредственных бюджетных затрат. В последнем случае муниципальные службы осуществляют своеобразное "дотирование" льготных категорий граждан. Результатом такого "дотирования" является уменьшение их дохода, что опять-таки должно компенсироваться бюджетными затратами. Учитывая особенности сегодняшнего российского бюджетного процесса, указанные компенсации как правило не учитываются в бюджете, в связи с чем муниципальные предприятия увеличивают тарифы для остальных граждан, не пользующихся льготами. Однако, строго говоря, последние уже платят налоги, из которых должны выплачиваться финансовые компенсации льготируемым категориям населения. Причем это далеко не богатые граждане - такое "вторичное" налогообложение касается тех, кто также пользуется услугами общественного, а не личного транспорта, живет в многоквартирных домах, а не отдельных коттеджах и т. п.

Такого рода льготы - одна из причин убыточности организаций муниципального сектора. Это также формальный повод для оправдания неудовлетворительных финансовых результатов хозяйственной деятельности. Тем не менее, это только часть проблемы.

Другой стороной является своеобразие данных льгот. Будучи "общественными", безадресными, они порождают неравенство при их использовании. Скажем, каждый гражданин, попадающий под действие льгот на городском транспорте, пользуется последним с различной частотой, получается, что до части населения указанные блага не доходят. Во многом аналогичная ситуация связана со снабжением лекарственными средствами, льготами по оплате жилья и коммунальных услуг.

Таким образом:

Во-первых, по крайней мере часть социальных льгот неэффективна - они не полностью доходят до тех, кому предназначены.

Во-вторых, ухудшение положения (рост издержек) части населения, за счет которой компенсируются льготы, также касается не в равной степени всех граждан, выплачивающих налоги. В связи с этим нельзя говорить и о "справедливости" льготы.

В-третьих, такой механизм осуществления социальных льгот способствует ухудшению функционирования организаций городской инфраструктуры.

Именно механизм предоставления такого рода льгот, связанных с неявными издержками, и необходимо было бы кардинально изменить. Однако в 1998 году в этом направлении не было сделано ничего.

6. Задачи 1999 года и эффективность государственного и муниципального управления

Рассмотренные выше проблемы постепенно начинают осознаваться и определенной частью муниципальных чиновников. Так, в частности, в "Материалах к совещанию с руководителями органов местного самоуправления "О состоянии социально-экономической ситуации в стране и мерах по ее стабилизации", проводившимся в октябре прошлого года Конгрессом муниципальных образований, отмечается:

противоречивое положение районов в системе сегодняшнего государственного устройства России;

недостатки регулирования землепользования, связанные с отсутствием Закона о муниципальных землях;

негативное влияние на финансовую базу местного самоуправления предпринимаемой налогово-бюджетной реформы;

необходимость перехода от льготирования различных групп населения к адресной социальной поддержке граждан.

Тем не менее, до настоящего понимания ситуации и сложившихся тенденций, к сожалению, еще далеко. По-прежнему не замечается противоречие между административно-территориальным и бюджетным устройством, земля рассматривается как некое муниципальное имущество, которое должно приносить доходы в бюджет, но не как ограниченный экономический ресурс, использование которого предопределяет то или иное состояние города, жилищно-коммунальная реформа воспринимается только как снижение убытков городского хозяйства и т. д. В целом Конгресс муниципальных образований и наиболее организованная его часть - Союз российских городов, которую возглавляет мэр Омска В. П. Рощупкин - находятся, по-видимому, в самом начале того, что марксисты называют "путем познания объективной реальности", в данном случае - закономерностей функционирования и эволюции урбанизированных территорий. Учитывая начинающиеся избирательные компании, которые будут продолжаться в течение ближайших полутора лет, я весьма пессимистично оцениваю возможности позитивных изменений в механизме функционирования наших городов.

Необходимо отметить еще одно: все вышеперечисленные проблемы отечественных реформ на мезоуровне являются реальными (объективными, если угодно) и не зависят от того, кто стоит во главе города: назначенный губернатором городничий или избранный народом мэр. К сожалению, политическое движение, объединяющее глав местного самоуправления - это отнюдь не профессиональная корпорация городских управляющих. В связи с этим городские проблемы становятся лишь предметом торга между политиками за перераспределение властных полномочий, но не более того.

Собственно же задачи 1999 года, которые стоят перед российскими городами, я бы разделил на две большие взаимосвязанные группы. Первая непосредственно связана с действующими в Российской Федерации общегосударственными институтами и требует принятия соответствующих решений не только на уровне города, а на уровне страны в целом. Это - такие задачи, как:

определение единого административно-территориального устройства и построение соответствующей таковому устройству налогово-бюджетной системы. И здесь возможны два пути - либо своеобразное возвращение к "германскому образцу", либо дополнение имеющегося административного деления новой единицей - округами, на которые, собственно, должна быть возложена часть государственных, гарантированных Конституцией, функций (в этом случае речь пойдет уже об американизированной системе местного самоуправления);

ликвидация конституционного права граждан на жилье, введение срока окончания бесплатной приватизации жилья. Это не означает, естественно, отмену неприкосновенности жилища, но отменяет бюрократический, административный механизм распределения одного из важнейших экономических благ. Только в этом случае Россия сможет выполнить, наконец, принятые на себя международные обязательства по гарантии права граждан на свободу передвижения и отмену института прописки (регистрации);

принятие законов (или Кодекса), регламентирующих отношения землепользования, включающих в себя понятия частной и муниципальной собственности на землю;

определение приоритетов военной реформы, включая ее "территориальный срез";

"общероссийская инвентаризация" системы социальных льгот и переход (там, где это возможно и целесообразно) к адресным денежным выплатам льготируемым категориям населения.

Вторая группа проблем не менее важна, но ее решение, в основном, зависит от органов местного самоуправления (а также, в какой-то степени - от эффективности взаимодействия городов с субъектами Федерации). Это такие проблемы, как:

осуществление широкомасштабной реконструкции старого жилого фонда (и "старого центра" с малой плотностью застройки), что является актуальным для большинства городов. Подобная мера потребует применения новых методов в строительстве, новых технологий, наконец, новых архитектурных и градостроительных решений, учитывающих целый ряд новых явлений в развитии отечественных городов (резкий рост количества частных автомобилей; возможности децентрализованного отопления и энергосберегающих технологий; переход в медицинском обслуживании к практике "семейного врача", рабочее место которого располагается внутри городского квартала, и развитию сети частных клиник и т. д. Все это требует кардинального пересмотра системы СНиПов, до сих пор остающихся основными ориентирами для деятельности отечественных ГлавАПУ);

целенаправленная работа по снижению сметных цен в строительстве - как за счет усиления прямого, директивного контроля за ценообразованием, так и путем создания соответствующих рыночных структур (в частности, очевидно необходимым является воссоздание мощных УКСов, обеспечивающих монопсонию - монополию спроса - со стороны городских заказчиков в гражданском строительстве);

использование всех возможных мер для осуществления хотя бы первоначального этапа реформы ЖКХ с одновременной реорганизацией системы предоставления жилищных услуг;

осуществление гибкого земельного зонирования (как целевого (правового), так и экономического). При этом, хотя действующая законодательная база не разрешает вводить новые ставки поземельного налога, но она напрямую и не запрещает делать это;

осуществление широкомасштабной процедуры ускоренных банкротств и смены дискредитировавших себя хозяйственных руководителей. Снижение доли взаимозачетов при исполнении бюджета до минимального уровня;

реорганизация системы предоставления социальных льгот в части, которая была принята на уровне органов местного самоуправления и субъекта Федерации.

В заключение следует отметить, что представленный здесь список задач не является чем-то принципиально новым: на протяжении всего периода реформ отдельные проблемы поднимались не только мной, но и другими муниципальными работниками, что мне довелось наблюдать как во время работы в различных городских администрациях, так и после перехода на исследовательско-преподавательскую работу. Многое из сказанного так или иначе рассматривалось в статьях авторов, которых регулярно публиковал журнал "Городское управление". Думается, что в предлагаемых мерах нет ничего такого, чего не могла бы понять и, в свою очередь, нормально реализовать команда профессиональных менеджеров среднего (даже не высшего!) уровня. Я склонен полагать, что сегодняшняя ситуация является во многом результатом действующей системы отбора кадров в администрациях как субъектов Федерации, так и местных. Политика "вращающихся дверей", когда одни и те же люди пересаживаются из кресел директоров заводов или председателей банков в кресла муниципальных чиновников и обратно, отнюдь не дает прироста эффективности государственного и муниципального управления, но наоборот -способствует формированию корпоративных связей, мешающих проведению любых возможных преобразований, "консервирующих" прежние негативные тенденции. Впрочем, данная проблема уже большей частью лежит в сфере внимания политологов и социологов, нежели экономистов.


1 Небезынтересно отметить, что данные Госкомстата (а стало быть, и Госстроя РФ) значительно приукрашивают положение дел. Так, согласно действующей методике процент износа жилых зданий для статотчетности осуществляется балансодержателями только согласно данным о нормах износа на полное восстановление здания (негласно предполагается, что капитальный ремонт зданий осуществляется в полном объеме). Исходя из данной методики, полный износ каменного здания достигается только после 140 с лишним лет, деревянного - через 50 с лишним лет. В разряд ветхих, соответственно, первые перейдут спустя 98 лет, вторые - спустя 33 года.


Вернуться в Архив публикаций

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.