Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Моделирование, прогнозирование и планирование развития муниципального образования
Ореховский П. А.

Моделирование, прогнозирование и планирование развития муниципального образования


Стратегическое планирование развития отечественных городов по-прежнему "в моде". Все новые и новые муниципальные образования подключаются к этому процессу. В отсутствие общепринятой терминологии, а также учитывая специфику различной профессиональной подготовки муниципальных служащих, в недрах городских администраций рождаются все новые программные документы. Во многом процесс стратегического планирования, по словам Р. Акоффа, похож на ритуальный танец индейцев по призыванию дождя - может, он и не имеет никакого отношения к дождю, но участникам танца представляется, что имеет.

Представляемая ниже работа д.э.н., проф. П. А. Ореховского носит характер открытой лекции и, по-видимому, отражает его собственные представления о стратегическом планировании. Необходимо отметить, что настоящая работа была выполнена в рамках работы Института муниципального управления по проекту М99-0230 (фонд Евразия). Проект, в свою очередь, осуществлялся за счет средств, предоставленных Агентством по Международному Развитию (AID) США.


1. Имитационное моделирование и сценарный подход

Имитация развития города на основе динамической модели была впервые осуществлена Дж. Форрестером еще в конце шестидесятых годов. Основными особенностями гипотез, заложенных в модель развития города Форрестера, было:

  1. Допущение о том, что городская инфраструктура (строительство жилья, организации розничной торговли и сферы услуг, коммунальное хозяйство, транспорт и т. д.) характеризуется относительно более высокой и стабильной рентабельностью, чем градообразующие предприятия. Это приводило к тому, что при снижении доходности последних снижались соответственно доходы жителей города, что вызывало нехватку "производного спроса" на услуги городской инфраструктуры и последующую стагнацию города;

  2. Город развивается на ограниченной территории. При этом с неизбежностью осуществляется (по мере старения) переход высокорентабельных рабочих мест на градообразующих предприятиях, приносящих высокие доходы, в разряд убыточных. Таким образом, с неизбежностью осуществляется накопление убыточных производственных рабочих мест на городских землях. Это, в свою очередь, обуславливает снижение доходности городских земель.

  3. Содержание жилого фонда является рентабельным для домовладельцев, в качестве которых выступают как частные лица, так и муниципалитет. Арендная плата (рента), как и коммунальные услуги, выплачивается из доходов наемных работников и предпринимателей (владельцев предприятий). Таким образом, в модели Форрестера присутствует механизм приобретения жилья за счет собственных доходов горожан, но не строительства жилья за счет централизованных инвестиций или средств предприятий и его последующего административного распределения, что было характерным для советской системы.

  4. Создание новых рабочих мест в городе происходит спонтанно, за счет частных инвестиций. Мотивы производственного инвестирования постепенно ослабляются в связи с нехваткой свободных земель, высокими налогами, снижающимся объемом потребительского спроса со стороны наемных работников, занятых неполный рабочий день или переходящих в число полностью безработных. Последний процесс, в свою очередь, обуславливается старением основных производственных фондов.

  5. Спецификой модели Форрестера, отражающей реальные процессы, является то, что основные городские подсистемы имеют различную динамику (различные темпы прироста). Так, процессы строительства и старения жилья не совпадают с темпами прироста и изменением демографической структуры городского населения (включая как естественный, так и механический прирост), указанные темпы прироста не совпадают с динамикой создания и выбытия рабочих мест в городских предприятиях. Собственно, различная динамика городских подсистем при отсутствии целенаправленного вмешательства со стороны муниципалитета неизбежно приводит город к упадку.

Имитационная модель позволила также рассмотреть различные рецепты оздоровления города и их последствия. Так, в частности, строительство дешевого муниципального жилья, как оказалось, имеет негативные долгосрочные последствия: город превращается в своеобразную "ловушку для безработных": люди, имеющие относительно комфортабельное недорогое жилье, но при этом лишь частично занятые, не хотят переезжать из города в поисках новой работы. Аналогично практически не приводит к улучшению ситуации и реализация программы переподготовки рабочей силы и повышения квалификации - это лишь усиливает миграционные процессы. С другой стороны, к существенным улучшениям приводят меры по сносу городских трущоб, стимулированию строительства нового комфортабельного частного жилья, ликвидации убыточных предприятий (и передачи городских земель, находившихся под убыточными рабочими местами, для организации новых производств). Практически никаких последствий в долгосрочной перспективе не приносят административные новации в управлении городом, и т. д.

Принципы оздоровления урбанизированной территории, выявленные в результате применения имитационной модели Форрестера, уже в 70-е годы получили широкое распространение в западной практике государственного и муниципального управления. Следует также отметить, что модель Форрестера имитировала процесс эволюции "абстрактного города, погруженного в окружающую среду". Целью моделирования было получение результатов, обладающих высокой степенью общности, что позволяет их распространить на большинство городов, развивающихся в рамках институциональных условий капиталистической системы. Однако имитация развития конкретного города на основе такой математической модели, в общем, не имеет смысла: принципиальные моменты механизма городского развития известны, а учесть местные особенности при данном способе имитации не представляется возможным.

В то же время развитие советских городов происходило в условиях системы административного распределения ресурсов и не укладывалось в рамки вышеуказанных гипотез. Так, в "социалистическом городе":

  1. Создание большинства рабочих мест происходило за счет централизованных инвестиций, которые выделялись предприятиям, расположенным в городе, в процессе бюрократического распределения. Причинно-следственная связь между производственными инвестициями и доходами частных лиц и предприятий отсутствовала.

  2. Аналогично - за счет централизованных инвестиций - строилось и большинство жилого фонда города. Даже если у предприятий имелись свободные финансовые средства на строительство жилья для своих работников, началу этого процесса предшествовала процедура согласования финансового плана с вышестоящей организацией. Без одобрения главка (комитета, министерства) предприятие не могло направить свои средства на строительство жилья. Единственным существенным исключением из сферы бюрократического механизма было строительство так называемого "кооперативного жилья". В этом случае, действительно, имелась связь между доходами горожан и строительством жилья, однако доля кооперативного жилья в жилом фонде "социалистических городов" была относительно невелика.

  3. Содержание жилого фонда было убыточным для балансодержателей - будь-то для предприятий, будь-то для муниципалитета (городского исполнительного комитета Совета народных депутатов). При этом, поскольку в деятельности коммунальных организаций применялось перекрестное субсидирование, фактически и коммунальные услуги для населения оказывались убыточными. Убыточен был и городской транспорт, функционирование бань, спортивных сооружений и т. д. Таким образом, развитие городской инфраструктуры характеризовалось более низкой нормой рентабельности (или вообще было убыточным) по сравнению с деятельностью градообразующих предприятий.

Моделирование процессов, происходивших в "социалистическом городе", осуществлялось многими советскими экономистами. Однако на математических моделях "проигрывались" те или иные частные стороны развития урбанизированной территории - процессы миграции, старения и аварий на инженерных сетях, оптимизации городской транспортной сети и режима движения городского общественного транспорта и т. д. Моделей, которые бы описывали эволюцию города в системе административного распределения ресурсов в целом, в той или иной степени аналогичных модели Форрестера, отечественными исследователями не строилось. Это имело под собой объективные причины: город в советской экономической теории рассматривался не как самостоятельная организационная система, имеющая собственные тенденции развития, но как некая экономическая точка, функционирование которой полностью предопределяется решениями тех или иных органов управления. В последнем случае, естественно, говорить о собственных, присущих городу закономерностях эволюции, не приходилось.

В 1991 году автором вместе с небольшой группой сотрудников была построена имитационная модель для "советского города", представляющая значительно упрощенную версию модели города Форрестера, но учитывающая отмеченные выше особенности административного механизма распределения ресурсов. При этом типичной ситуацией советского города в отличие от капиталистического был перекос в развитии производственной инфраструктуры над социальной. В наших городах наблюдался избыток рабочих мест и нехватка жилья, в западных - наоборот. Общесистемные механизмы возникновения экономического неравновесия проявлялись, таким образом, через городскую безработицу в капиталистическом городе и через дефицит жилья и услуг соцкультбыта - в городе социалистическом.

Модель предусматривала возможности перехода к "капиталистическому городу": при условии строительства (покупки, аренды) жилья за счет средств горожан происходил переход от одного типа неравновесия к другому. В этом случае (отметим, даже без изменения других институциональных механизмов) темпы строительства новых единиц жилья начинали существенно опережать темпы создания новых высокодоходных рабочих мест. Возникала безработица (в модели предполагалось, что свободное жилье будет заселяться людьми и при отсутствии работы).

Как следствие выяснилось, что ключевым параметром, отличающим "социалистический" город от "капиталистического", является наличие класса домовладельцев. Существование последних возможно только в том случае, если жилье становится выгодным строить и сдавать в аренду. В свою очередь, это требует изменения не только стоимостных пропорций, но принятия некоторых институциональных мер. В частности, статья действующей сегодня Конституции Российской Федерации, которая гарантирует гражданам право на жилье, предполагает сохранение бюрократического механизма распределения этого блага. Тем самым сохраняется механизм прописки (регистрации) граждан, постановки их на очередь на жилье, и т. д. Поскольку же это - один из ключевых моментов в механизме эволюции города, приходится констатировать, что сегодняшнее положение носит переходный характер. Длительное сохранение этой ситуации, как будет показано далее, способствует упадку российских городов.

Важно отметить, что неравномерность в темпах прироста различных городских подсистем, выделенная Форрестером в качестве главной причины, обуславливающей переход к стагнации и упадку города, сохраняет свое значение и для "социалистических" городов. Сохраняет свое значение и вывод о необходимости целенаправленного вмешательства управляющего органа в процессы городского развития.

Коротко остановимся на основных характеристиках ситуаций, складывающихся в процессе функционирования города.

Будем называть "развитием города" такое положение, при котором количество единиц жилья и его общая площадь, а также объем услуг некоммерческих организаций ("бесплатных" общественных благ) увеличиваются быстрее, чем количество жителей и общее количество рабочих мест. При этом значение последнего параметра примерно соответствует количеству городских жителей в трудоспособном возрасте; вынужденная безработица отсутствует. Комфортность проживания в таком городе возрастает, что вызывает переезд в него все новых и новых жителей.

Под "ростом города" понимается положение, когда количество жителей и рабочих мест растет быстрее, чем количество единиц жилья и объем предоставляемых общественных благ. Город становится все менее удобен для жизни, но все еще притягателен для переезда в него (хотя бы наличием высокооплачиваемых рабочих мест на новых предприятиях). Для советских городов вообще было наиболее характерным именно это положение, наряду со стагнацией.

Под "стагнацией города" понимается положение, когда разрыв между количеством рабочих мест и количеством единиц жилья и объемом общественных благ достигает такой величины, что прирост населения за счет миграции приближается к нулю. Этим положение стагнации города в административной системе распределения ресурсов значительно отличалось от положения города в капиталистической экономике, для которого характерно превышение количества единиц жилья над количеством рабочих мест, что обуславливает наличие большого числа безработных в таком городе. Если абстрагироваться от переездов, осуществляемых в расчете на принципиально иной уровень комфорта, связанный с объемом предоставляемых общественных благ, механизм которых был одинаков в обеих экономических системах, то в советской экономике люди мигрировали, в основном, в поисках жилья, в капиталистической - в поисках работы.

Наконец, под "упадком города" понимается положение, при котором дискомфортность жизни в городе, вызываемая плохими жилищными условиями и низким уровнем предоставляемых общественных благ, дополняется сокращением рабочих мест, приводя к появлению безработицы.

Эти положения можно понимать также как обычные фазы эволюции города. На первом этапе освоения городской территории (если абстрагироваться от ошибок планирования и строительства) наблюдается одновременный ввод большого количества единиц жилья и рабочих мест - пользуясь введенным выше определением, можно говорить о развитии города. Наращивание объемов жилищного строительства привлекает все новых переселенцев, заполняющих временное жилье - общежития, бараки. Город быстро переходит в фазу роста. Возникает хорошо известный отечественным экономистам, занимавшимся территориальными проблемами, разрыв между производственной (рабочими местами в коммерческих предприятиях) и социальной инфраструктурами. Постепенно строительство жилья замедляется. Это происходит в силу целого ряда причин: отсутствия свободной земли под застройку, роста удельного веса ветхого жилья в объеме жилого фонда, старения основных фондов предприятий, что, в свою очередь, приводит к снижению возможностей финансирования строительства жилья. Город вступает в фазу стагнации. Наконец, дальнейшее старение фондов ставит вопрос о закрытии предприятий. Город оказывается перед перспективой упадка.

В связи с тем, что нахождение города в том или ином состоянии регулируется динамикой четырех главных городских подсистем (рабочих мест, населения, жилого фонда, городских земель), можно построить ограниченное количество основных сценариев эволюции города. Практическая полезность этих сценариев для органов местного самоуправления вытекает из необходимости разработки стратегии поведения, определения основных приоритетов. Сценарии строятся, как и Генеральные планы развития, на долгосрочную (15-20 лет) перспективу и представляют собой варианты анализа сложившихся тенденций эволюции города при различных допущениях. Для города, находящегося в любой фазе развития, должно быть построено по крайней мере три следующих варианта таких сценариев:

  1. Простой (линейной) экстраполяции. Этот сценарий должен отвечать на сакраментальный вопрос "что будет, если ничего не делать"; другими словами, как сложится ситуация, если городская администрация будет работать в том же стиле, в каком она работала предыдущие годы. "Ничего не делать" - в данном случае означает лишь отказ от принятия решений, которые могут существенно поменять долгосрочную перспективу - такие решения обычно связаны с сопротивлением определенных властно-хозяйственных групп и могут негативно сказаться на исходе ближайших выборов. В то же время естественно, что текущая хозяйственная деятельность и задачи местного самоуправления реализуются городской администрацией полностью. Следует также отметить, что в условиях, когда город находится в фазе развития, такой сценарий и соответствующая линия поведения администрации может быть вполне удовлетворительной.

  2. Реконструкции городских подсистем. В этом случае рассматривается вариант существенного изменения городской среды, ее внутренних характеристик. В частности, в этом случае городская администрация разрабатывает и реализует программы реконструкции жилого фонда и сноса трущоб, занимается оптимизацией работы транспортной сети и инженерных сооружений, ускоряет процессы банкротства убыточных предприятий и перераспределяет земли в промышленной зоне, характеризующиеся низкой доходностью и т. д. Это - наиболее перспективный и одновременно наиболее рискованный сценарий. Его реализация может привести к существенному изменению параметров городских подсистем и, в случае успеха, вернуть город в фазу развития.

  3. Использования внешних источников развития. В этом случае в рамках сценария должны быть проанализированы результаты строительства в городе новых предприятий или объектов межрегионального значения, размещения мигрантов, строительства жилья для демобилизуемых офицеров по линии Министерства обороны и т. д. Такого рода меры часто бывают внутренне противоречивы: в частности, строительство нового жилья для офицеров позволяет задействовать мощности простаивающих городских строительных организаций, но впоследствии может привести к обострению проблемы безработицы. С другой стороны, участие города в реализации национальных и международных научных, оборонных, промышленных или каких-либо иных приоритетов может вывести его надолго в центры не только отечественного, но и мирового развития.

Реальное социально-экономическое развитие города может оказаться комбинацией двух-трех основных сценариев развития. Фактически сценарный подход - не что иное, как продолжение имитационного моделирования без применения жестких формализованных методов анализа. В частности, здесь не требуется увязывания всех гипотез в математическую модель, многие необходимые оценки ситуации могут быть получены на уровне вербальных обобщений. Это делает работу по исследованию ситуации, сложившейся в том или ином конкретном городе, более гибкой. Таким образом, сценарный подход позволяет описать множество траекторий развития города. В дальнейшем ретроспективный анализ может как выявить ошибки в осуществлении выбранной стратегии, которые привели к реализации пессимистичных сценариев развития, так и, наоборот, объяснить характер улучшений социально-экономической ситуации.

2. Роль стратегического планирования.
"Мониторинг" социально-экономического развития

Цель стратегии управления городом - возвращение города в фазу развития. Как указывалось выше, стратегия базируется на одном-двух сценариях эволюции города; причем избранные сценарии могут уже предполагать некоторые действия городской администрации в качестве условия собственной реализации. В свою очередь, стратегия управления социально-экономическим развитием города в качестве своих составляющих включает следующие разделы:

  1. Предпроектные разработки - результаты анализа, выполненного на этапе разработки сценариев долгосрочного социально-экономического развития. Эти результаты должны включать в себя основные параметры стратегии: объем и структуру трудовых ресурсов, характеристику рабочих мест на предприятиях города, размер доходов городского бюджета и горожан, структуру и объем жилого фонда, городских земель, балансы производства и потребления воды, тепла, энергии и т. д. Все эти параметры должны быть представлены в динамике - другими словами, приступая к разработке стратегии, мы должны знать не только текущее состояние города, но и прогнозные значения важнейших показателей в плановом периоде.

  2. Комплексную программу социально-эконо-мического развития города - главные мероприятия, осуществляемые местным самоуправлением, позволяющие обеспечить достижение заявленной цели стратегии.

  3. Основные подпрограммы, характеризующие управление городскими подсистемами. Особенно важно добиваться сбалансированности подпрограмм: реализация закрытия убыточных производств должна сопровождаться мерами по ослаблению социальной напряженности (в идеале такая ликвидация убыточных предприятий происходит одновременно с осуществлением инвестиций в высокорентабельные производства); реализация жилищно-коммунальной реформы, вызывающая рост тарифов на коммунальные услуги для населения, должна сопровождаться снижением тарифов для предприятий и улучшением качества обслуживания населения, и т. д.

  4. Корректирующие воздействия, предусматривающие возможные сбои в выполнении комплексной программы. При разработке последней возможно весьма эффективное использование инструментария сетевого планирования. Тогда работы по выполнению программы можно представить в качестве ребер (дуг), а события (реализация или нереализация поставленных целей) будут представлять соответствующие точки ориентированного графа. Корректирующие воздействия возникают в случае срыва работ и недостижения целей (ситуация петли, в терминах сетевого планирования). В связи с последним необходимо предусмотреть возможности других мер (вынужденной замены - альтернативы, позволяющей добиться поставленной цели другим способом).

Кто должен разрабатывать стратегию управления социально-экономическим развитием города и контролировать ее реализацию? Здесь возможны различные варианты организации работы. Тем не менее, следует выделить общее правило: стратегия, разрабатываемая консультантами со стороны, скорее всего не будет реализовываться исполнителями в городской администрации. Это не означает, что привлечение исследователей и консультантов к разработке стратегии нецелесообразно, однако в целом стратегия должна разрабатываться теми, кто ее потом будет реализовывать. Возможно, главным фактором успеха (или провала) реализации выработанной стратегии является правильное понимание муниципальными работниками своей роли, содержания своей работы в рамках поставленных задач. Другими словами, одним из ключевых моментов является понимание работниками городской администрации, что и как им предстоит делать.

Коротко остановимся на вопросах организации работы над стратегией управления. В частности, здесь возможно:

  1. Создание целевой группы внутри городской администрации. Курировать и координировать текущую работу, по-видимому, должен Комитет по экономике (горплан), а возглавлять группу - вице-мэр по экономике. В то же время во всех принципиальных моментах согласований заседания более широкой группы, включающей руководителей других подразделений городской администрации, должны проходить под руководством первых лиц местного самоуправления - главы городской администрации и депутатов городского Собрания. После принятия стратегии Комитет по экономике - то подразделение городской администрации, которое будет, по-видимому, осуществлять контроль за ходом реализации стратегии. В связи с этим логично возложить на этот орган и основную работу по координации, расчетам и сбору материалов, подготавливаемых другими службами городской администрации.

  2. Создание аппарата советников главы городского самоуправления - фактически той же целевой группы, но с более высоким статусом. Однако в этом случае необходимо, чтобы указанный аппарат подчинялся непосредственно мэру, который фактически возглавляет все работы, связанные с созданием и реализацией стратегии управления. Руководитель аппарата советников - всего лишь главный координатор работ. В противном случае статус советников снижается - это всего лишь еще одна "штабная" структура, подобная тому же Комитету по экономике, которая не вправе "требовать лишнего" с городских служб.

Охарактеризованная в п.п. 1 - 2 схема организации работ отнюдь не исключает привлечения консультантов и исследовательских организаций со стороны. Однако следует отметить, что разработка стратегии управления не является политической акцией. Более того, большинство стратегий, которые реально призваны изменить ситуацию в городе, предусматривают относительно непопулярные меры как по реорганизации муниципального сектора городской экономики, так и по взаимодействию с частными коммерческими предприятиями. Взаимодействие с общественным мнением - отдельная задача, которая представляется скорее вопросом тактического, нежели стратегического характера.

Реализация стратегии должна предусматривать налаженную систему "социально-экономического мониторинга". Я беру этот термин в кавычки в связи с тем, что мониторинг, вообще говоря, по определению система постоянного непосредственного наблюдения, регистрирующая событие в момент его совершения. В этом отношении организация социально-экономического мониторинга просто невозможна. Тем не менее данный термин широко вошел в обиход отечественных "практиков управления", поэтому нет смысла от него отказываться. Однако при использовании показателей социально-экономического положения необходимо помнить, что они, во-первых, являются итогом каких-либо событий. Эти события накладываются в рассматриваемом периоде одно на другое так, что выделять их влияние надо при помощи специальных методов, причем это выделение будет корректным только в рамках специальных допущений (следствие того, что не может быть непрерывных, постоянных наблюдений). Во-вторых, одни и те же явления, оцениваемые различными службами, могут характеризоваться различным значением полученных показателей, что потребует опять-таки специальных процедур для улучшения их достоверности (следствие того, что наблюдение не является непосредственным). Это существенное обстоятельство, которое надо иметь в виду в случае попытки использования результатов социально-экономического мониторинга для принятия решений.

В свою очередь, для нашей темы вышеприведенные замечания являются весьма существенными потому, что целый ряд факторов, оказывающих сильное влияние на городское развитие, оказывается практически невозможным учесть в традиционном количественном анализе. Это - своеобразный "дух города", его культурно-психологическая и отчасти историческая составляющая. В частности, попытка создания собственного университета в городе должна опираться не только на финансовые возможности, но и на наличие в городе крупных ученых, определенную научную школу. "Человеческий фактор" - достаточно сложно определяемое понятие: может оказаться, что предыдущая история развития города как научного центра вводит как городскую администрацию, так и самих горожан в легко объяснимое заблуждение. Без привлечения новых идей и людей со стороны инвестиции в сферу НИОКР в таком городе могут оказаться убыточными, и город будет стагнировать. При этом система мониторинга будет показывать двойственные результаты: часть показателей можно интерпретировать как признаки стагнации, в то время как "сохранение научного потенциала", осуществляемое при поддержке бюджета, можно посчитать за признак возвращения города в фазу развития. Смена отраслевой специализации города (изменение состава промышленного узла) - достаточно частое явление, однако при разработке стратегии и последующем мониторинге такое изменение трудно четко определить.

Другая проблема, связанная с мониторингом - это проблема муниципальной статистики. Как уже говорилось, различные службы дают различные цифры, опираясь на разную методику расчета; в свою очередь, последняя определяется задачами, которые стоят перед ними. С точки зрения местного самоуправления в целом, мониторинг должен отвечать на вопрос - насколько эффективна избранная стратегия управления социально-экономическим развитием, во-первых, и насколько эффективно она реализуется - во-вторых. В связи с этим мониторинг может иметь "различное лицо" в различных муниципальных образованиях - по-видимому, это не должно служить предметом для дискуссий. В то же время определенный набор показателей, характеризующих состояние города - исходя из представлений, охарактеризованных в предыдущем разделе - является общим. Так, как минимум, система мониторинга должна охватывать следующие блоки:

  • Блок "Население города" (демографические показатели).

  • Блок "Предприятия города" (структура и доходность рабочих мест; рентабельность предприятий, структура фондов предприятий).

  • Связанная с данным блоком - подсистема "городской бюджет".

  • Состояние жилого фонда и коммунального хозяйства города.

  • Блок "Промышленное и гражданское строительство".

  • Блок "Городские земли".

В дальнейшем следует обратить внимание на анализ балансовых отношений (рабочие места и трудовые ресурсы, состояние жилого фонда, доходы горожан и бюджета и демографическая структура, объем социальных затрат из городского бюджета и доходность городских предприятий и т. д.) В данной статье нет смысла подробно разбирать методику анализа - это тема отдельной работы.

3. "Интерактивное" планирование и управление городом.
Взаимодействие регионального и городского развития

Термин "интерактивное планирование" принадлежит Р. Акоффу. Он считает, что перед субъектами хозяйственной деятельности стоит категорический императив: "либо планируете Вы, либо планируют Вас".

Важность планирования заключается не только в рационализации усилий по достижению некоторой цели, но и в постановке самой цели и анализе средств ее достижения. Для управления городом этот фактор еще более важен, чем для управления предприятием. Поскольку город представляет собой гораздо более сложную организационную систему, здесь требуется, кроме определения целей, их ранжирование - построение некоторой иерархии целей, структурирование во времени - определение основных этапов и т. д. В противном случае городской орган управления начинает работать по принципу "тушения пожаров", следуя за событиями, но не пытаясь упредить их. Достаточно часто можно наблюдать ситуацию, когда большой круг задач даже не долгосрочного, но и среднесрочного планирования выпадает из рассмотрения местного самоуправления в связи с ориентацией исключительно на задачи текущего периода.

Р. Акофф выделяет четыре типа планирования, разделяя их по ориентации на ценности прошлого, настоящего и будущего времени. Так называемое реактивное планирование ориентировано на ценности прошлого: проблему пытаются устранить путем "возврата в старое доброе время", проактивное планирование ориентировано исключительно на то, что завтра будет совершенно иная ситуация, чем наблюдаемая сегодня. Текущее планирование, которому в наибольшей мере подвержены все бюджетные организации, исходит из сложившегося положения, как некой данности, которая не будет существенно меняться с течением времени.

Интерактивным планированием Р. Акофф считает такое планирование, которое, опираясь на ценности и опыт прошлого, ресурсы и ситуацию настоящего, формирует концепцию будущего. Проблема именно в том, что в ходе планирования, понимания задач и разработки средств их достижения мы уже начинаем изменять как свое представление о будущем, так и само будущее. В связи с этим иногда само планирование оказывается более важным, чем последующая реализация планов - в ходе планирования при рассмотрении вариантов действий оказывается, что цель была поставлена некорректно, или средства ее достижения являются таковыми, что лучше изменить постановку цели. Фактически такое планирование начинает уже сливаться с процессом управления.

Естественно, такое планирование представляется наиболее привлекательным с точки зрения эффективности реализации стратегии. Однако оно требует, во-первых, изменения сложившегося стиля управления (во всяком случае, в большинстве отечественных городских администраций), а во вторых, реализации определенных специальных процедур контроля. Единых требований к осуществлению интерактивного планирования и сочетания его с принятыми в городе процедурами документооборота нет (и, строго говоря, быть не может). Тем не менее, чтобы пояснить, о чем идет речь, коротко остановимся на одном из возможных вариантов реализации интерактивного планирования и управления в деятельности городской администрации.

Выше уже упоминалась практика формирования целевых групп при формировании стратегии управления городом. Программно-целевой метод имеет ряд особенностей, которые делают его весьма привлекательным с точки зрения интерактивного планирования:

  1. Формирование целевых групп позволяет вовлекать большинство специалистов в процесс планирования и управления городом. Это, кроме прочих преимуществ, позволяет положительно влиять на мотивацию работников (если, конечно, работа указанных групп нормально организована и не превращается в бесконечные и бесполезные совещания). Следует отметить, что при реализации данного метода также должна соблюдаться определенная иерархия групп, отвечающая иерархии задач, сформулированных в рамках стратегии. В частности, в одну и ту же группу не могут входить начальники и подчиненные одного и того же структурного подразделения организации - вряд ли подчиненные будут откровенно высказываться в присутствии непосредственных начальников.

  2. Реализация программно-целевого метода позволяет избежать формирования громоздких бюрократических структур. После выполнения поставленной задачи группа должна быть расформирована. Это придает организационной структуре необходимую гибкость и в то же время сохраняет управляемость организации - в отличие от известных матричных структур. Отметим также, что рудименты старых задач в городской администрации имеют свойство сохраняться подолгу (опять-таки, как и в любой бюджетной организации) - так, несмотря на практическое завершение приватизации, Комитеты по управлению имуществом сохранились повсюду, причем обошлось практически без сокращения численности работников.

Таким образом, на первом этапе реализации стратегии должны быть сформированы рабочие группы, отвечающие за разработку и реализацию различных подпрограмм и задач. По-видимому, следует оговориться, что этот процесс должен происходить как "снизу вверх", так и "сверху вниз": часто при попытках реализации программно-целевого метода выясняется, что средний и низший уровень персонала (начальники отделов и специалисты) не обладают способностями генерации новых идей. В этом случае руководители высшего уровня должны осуществлять не только целеполагание и контроль, но и объяснять своим подчиненным, о чем идет речь. Целесообразно также включение в группы "людей со стороны": экспертов, консультантов, работающих на временной основе.

В действительности при решении задач городского управления существенную роль играют политические установки - муниципальные власти решают, на какие хозяйственные группировки им опираться, в отношении каких - проводить дискриминационную политику. Суть дела не меняется от того, что при проведении своей политики муниципалитет способствует оттоку капитала из города и ликвидации высокорентабельных производств - или наоборот, ликвидируются только убыточные предприятия. И в том и в другом случае возникают межличностные конфликты, затрагивающие уровень высших лиц местного самоуправления. В связи с этим не следует преувеличивать роль низкой профессиональной подготовки среднего и низшего персонала городских администраций (хотя она действительно часто имеет место). Тем не менее никакая высокая профессиональная подготовка не заменит политической решимости.

Кроме разработки иерархии целей в комплексной программе развития города, организации целевых групп и собственно начала процесса интерактивного планирования, для успешной реализации процесса необходима организация соответствующего контроля. Необходимо отметить, что традиционно управление делами отслеживает сроки работы с документами, формальное проведение мероприятий в намеченные сроки и тому подобные признаки "исполнения распоряжений и постановлений главы городской администрации". Однако при реализации стратегии важен не формальный, а аналитический контроль. В связи с этим анализ хода выполнения программ и работы целевых групп имеет смысл возложить на Комитет по экономике или такую структуру, как аппарат советников. Очевидно, что неформальная фиксация результатов деятельности групп должна сопровождаться выводами относительно причин, способствовавших или мешавших получению плановых результатов.

Таким образом, в рассматриваемом варианте действий достигается вовлечение большинства сотрудников городской администрации в процесс разработки и реализации подпрограмм и тем самым - в процесс разработки и реализации стратегии. Тем не менее такой способ действий имеет и свои отрицательные черты. Подпрограмм - задач может оказаться слишком много, они будут мелкими, на оформление планов и отчетов будет уходить большое количество затрат и времени... В результате люди могут разочароваться в программно-целевом методе, а идея стратегического управления в целом будет дискредитирована.

Другой существенной опасностью при разработке стратегии является игнорирование взаимосвязи социально-экономического развития города и региона. Теоретически стратегия развития города должна сопрягаться с региональной, однако в реальности между ними часто наблюдаются существенные противоречия. Последние, впрочем, чаще связаны с политическими конфликтами внутри местной и региональной элит, чем с объективными, обуславливаемыми спецификой регионального экономического развития интересами.

Тем не менее, часть таких противоречий связана и со специфическими городскими проблемами. Быстрый рост города, вовлекающий в свой хозяйственный оборот ресурсы окружающих поселений, обычно способствует общему развитию территории. Однако слишком быстрый рост может привести и к угнетающему воздействию города на региональное развитие. Так, переток трудовых ресурсов из малых городов в большие, вследствие высокого уровня обеспеченности услугами общественного сектора, может отрицательно сказаться на общем инвестиционном климате территории: размещение новых предприятий в большом городе окажется невыгодным из-за слишком высоких затрат на услуги инфраструктуры. В малых же городах новые предприятия окажется невыгодным размещать вследствие слишком высоких издержек, связанных с наймом и обустройством иногородней рабочей силы, поскольку теперь работников придется "завозить" через процедуры организованного набора.

В связи с этим эгалитарное требование выравнивания уровня жизни различных муниципальных образований имеет под собой определенную рациональную основу. Однако еще большее значение при согласовании приоритетов городского и регионального развития имеет распределение предприятий, предопределяющих региональную специализацию, по муниципальным образованиям, а также размещение предприятий и организаций региональной инфраструктуры. Переход предприятия из прибыльных в убыточные с точки зрения города в конечном счете означает лишь необходимость перераспределения городских земель; при этом если предприятие не принадлежит к городской инфраструктуре, то специфические характеристики его продукции или услуг в общем не являются существенными. (Конечно, они косвенным образом скажутся через потребность в переквалификации работников убыточного предприятия. Однако, скажем, если предприятие оборонной промышленности посредством конверсии переходит к производству продукции гражданского назначения, то и эта проблема может не возникнуть.) Но с точки зрения регионального развития убыточность деятельности крупного предприятия по переработке мяса может привести к разрушению сложившейся системы снабжения населения мясопродуктами, а убыточность, скажем, горнообогатительного комбината может вызвать сложившееся территориальное разделение труда в масштабах национальной экономики.

В связи с этим на региональном уровне имеет смысл осуществление так называемого "маркетинга территорий". Инвестиционная привлекательность как отдельных городов, так и региона в целом, в связи с этим рассматривается не только как комплекс экономических показателей, но и как набор наиболее эффективных производств, продукция которых характеризуется специфическими потребительскими свойствами. В этом случае формируются соответствующие базы данных, характеризующих отраслевую специфику региона и городов, уровень издержек размещения новых предприятий в тех или иных муниципальных образованиях, специфические проблемы, связанные с указанным размещением. Разработка региональной стратегии развития должна сопровождаться установлением соответствующих приоритетов для каждого города. В этом случае город не остается "один на один" с проблемами градообразующих предприятий.

Согласование стратегий городского и регионального развития позволяет снять и большинство политических напряжений между региональными и местными органами власти. В то же время ради объективности необходимо отметить, что стратегическим планированием в России сейчас не занимаются в большинстве случаев ни на уровне городов, ни на уровне регионов. Однако важность рассмотренных в данной работе проблем, на мой взгляд, является практически самоочевидной, что делает смещение акцентов в деятельности как местного самоуправления, так и органов субъектов Федерации, по-видимому, неизбежным.


Вернуться в Архив публикаций

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.