Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Теория административного рынка и финансы муниципальных образований РФ (в 1990-2000 гг.)
Ореховский П. А.

Теория административного рынка и финансы муниципальных образований РФ (в 1990-2000 гг.)


Публикуемый ниже доклад 1, как мы надеемся, найдет живой отклик у наших читателей. Самый мягкий вывод после чтения доклада П. А. Ореховского - процессы реформирования в России имеют тенденцию устремляться в бесконечность. Федеральный центр, регионы и муниципалитеты будут постоянно делить и переделивать полномочия, деньги, собственность…, а Министерство финансов в соответствии с правилами созданной в 1992 году бюджетной системы никогда не сможет выработать такие процедуры финансового планирования, чтобы оптимизировать этот процесс.

1. Концепция

Под теорией административного рынка в отечественной экономической науке понималась концепция, объясняющая специфический вид торговли, в процессе которой властные полномочия обменивались на ресурсы, необходимые сторонам, заключающим контракт 2.

В рамках данной теории объяснялось возникновение и функционирование разветвленной системы теневых регуляторов, влияющих на весь ход советской хозяйственной жизни. Особую популярность эта концепция приобрела в период заката горбачевской перестройки. Собственно, тогда в научном обороте как синонимы использовались три названия этой теории:

  • административного рынка;
  • экономики согласований;
  • экономики торга.
В качестве сегодняшних примеров таких торгов могут выступать квоты на экспорт различного сырья, энергии, металлов, выделяемые Центром тому или иному региону в обмен на политическую поддержку “партии власти” на выборах. Происходит обмен квот на голоса. Другой пример – частота проверок соблюдения законности и целевого расходования бюджетных средств со стороны Центра в обмен на интенсивность местных судебных разбирательств в отношении прав собственности на предприятия тех или иных общенациональных бизнес-групп. Как и в предыдущем примере, одни властные полномочия здесь меняются на другие административные проверки (и сопутствующие статьи в СМИ), на судебные решения.

В теории административного рынка властные полномочия и хозяйственные ресурсы являются нормальными товарами, характеризующимися убывающей предельной полезностью. С помощью так называемой “коробки Эджуорта” можно показать, что на таких рынках, как правило, будет достигаться некоторое равновесие, и получить даже “контрактную кривую”. Наклон этой кривой определяется предельной нормой замещения хозяйственных ресурсов властными полномочиями для каждого из субъектов административного рынка.

Рис. 1. “Власть” и “ресурсы” как нормальные товары

Тем не менее, такой изящный переход к ординалистской теории полезности вызывает у меня большие сомнения. Во-первых, власть следовало бы рассматривать как благо с растущей предельной полезностью. Это означает, что равновесие на административных рынках является крайне неустойчивым, поскольку в кривых трансформации появляется, по крайней мере, одна точка перегиба.

Рис. 2. “Власть” как “лучший товар”

Во-вторых, другим вопросом на ту же тему является вопрос – описываются ли отношения субъектов административного рынка власти с помощью понятия функции? Если – да, то можно каким-то образом упорядочить предпочтения субъектов рынка. Если – нет, то подобное упорядочивание становится весьма затруднительным или невозможным.

Межбюджетные отношения представляют собой, как мне представляется, почти идеальный пример действующего административного рынка. И он позволяет увидеть как достоинства, так и некоторые недостатки предлагаемого подхода.

2. История проблемы. Попытка применения концепции

В конце 80-х – начале 90-х годов в СССР в очередной раз был выдвинут лозунг “Вся власть Советам”. Политическая подоплека этого лозунга очевидна – шла борьба за перераспределение властных полномочий от территориальных подразделений КПСС к относительно нейтральным тогда органам местного самоуправления. Важно отметить, что властные полномочия в то время представляли собой своего рода “абсолютно ликвидный актив”. Они не были отягощены долгами, т. е. ответственностью за жизнеобеспечение населения. Эти долги лежали в основном на градообразующих предприятиях. За некоторыми исключениями, из местного бюджета тогда финансировалось среднее образование, здравоохранение (частично), учреждения культуры (частично), небольшая часть жилого фонда и коммунального хозяйства, а также выделялись дотации гормолзаводам и хлебокомбинатам.

На тот момент большинство деятелей местных Советов и горисполкомов считали своей непосредственной задачей развитие предпринимательства. Это хорошо согласовывалось и с использованием имевшегося “административного ресурса” – торговля, культурно-бытовые услуги относились к так называемым “вопросам местного значения”, “местной промышленности”, которые как раз и курировал горсовет. Естественно, что идеи “малой приватизации” нашли в этой среде широкий отклик. Очевидно, что неспроста многие работники горисполкомов были членами всевозможных бирж, торговых домов, первых акционерных обществ и т. п. Это давало достаточную электоральную поддержку российскому Центру в борьбе со старым союзным Центром, который, в свою очередь, пытался опереться на городские и сельские “колхозы” – градообразующие предприятия.

Ситуация стала меняться уже с 1992 г., когда КПСС была разрушена. В это время начинается разделение коммерческого сектора и государства, что имело одним из своих последствий рост “муниципализации”. В муниципальную собственность стали переходить все новые и новые объекты, в существенной степени обремененные долгами (а иногда и чистые долги, типа выплат детских пособий или социальной помощи ветеранам). Вдобавок “развод власти и бизнеса” коснулся напрямую и работников горисполкомов, которым теперь было запрещено совмещать свои посты с должностями в бизнес-структурах. Поддержка Центра муниципалами стала ослабевать, и большинство из них явно сочувствовало разогнанному в 1993 году Верховному Совету РФ.

Именно в то время устанавливалась система межбюджетных отношений, в основных своих чертах сохранившаяся до настоящего времени. Принятие Бюджетного кодекса только ухудшило, а не улучшило позиции муниципалов в процессах административного торга. Суть упомянутой системы заключается в следующем:

1. По доходам. Основная часть доходов МО (муниципальных образований) – как правило, более 70% – поступает от так называемых регулируемых налогов (НДС, налоги на прибыль, доходы физических лиц, имущество, поземельный). Особенностью этих налоговых поступлений является то, что при утверждении бюджета на уровне субъекта Федерации устанавливаются нормативы распределения этих налогов между муниципалитетами и регионом. Собственно, эти нормативы и являются предметом административного торга наряду с дотациями. Большинство МО с населением менее 100 тыс. человек являются дотационными, что в свою очередь обеспечивает доминирование в региональных законодательных собраниях депутатов, заинтересованных в дотациях, а не в нормативах распределения. По действующему законодательству, последние должны закрепляться за МО на долгосрочной основе. Естественно, что повсеместно они пересматриваются каждый год.

2. По расходам. Теоретически финуправления всех уровней власти, начиная с федерального, должны пытаться подогнать объем доходов, определяемый через нормативы регулируемых налогов, к объему расходов. Но как определить последний? Основой финансового планирования является понятие “минимальных социальных стандартов”. Однако главное, что о них известно Минфину РФ, это то, что они вообще должны быть. В отдельных субъектах РФ их периодически разрабатывают, внедряют, потом отказываются. Реальной жизнеспособной рутиной, определяющей планирование и исполнение расходных частей бюджетов, являются т. н. “защищенные статьи”. Их расчет ведется по старым отраслевым нормативам: зарплата определяется по ЕТС, перевязочные средства, медикаменты и пр. – частью по старым нормативам, частью – “от базы” и т. д. Эта часть расходных полномочий в наименьшей степени расходится с действующим остальным (нефинансовым) законодательством. (И даже здесь есть расхождения: закон о ветеранах, нормативные акты, предоставляющие льготы на пользование транспортом, услугами ЖКХ, бесплатными медикаментами никак не обеспечиваются процедурами финансового планирования.)

Позиции участников административного торга, на мой взгляд, изначально асимметричны. Поскольку власть всегда является лучшим товаром, другой товар по сравнению с ней становится автоматически худшим. Поэтому “муниципалы” в торге с “регионалами” за нормативы распределения мало что могут предложить. Как следствие, они апеллируют к федеральному Центру, выставляя себя в качестве платформы российской государственности, основываясь на которой следовало бы вести борьбу против регионального сепаратизма. Но нынешний президент РФ решил эту проблему другими средствами. В результате МО, являющиеся донорами, становятся в оппозицию и к Центру, и к регионам. Очевидно, что одной из немногих политических сил, способных использовать этот ресурс, является стремительно маргинализирующееся “Яблоко”.

В иной позиции оказываются МО – получатели финансовой помощи. Они, по сути, являются опорой действующей региональной власти, и их голоса востребованы и оплачиваются. Но здесь уже возникает конкуренция между дотационными МО. Кроме “чистых дотаций” на исполнение текущего бюджета и финансирование защищенных статей, эти муниципалитеты предлагают площадки для тех или иных инвестиционных проектов, включая объекты инфраструктуры региона. Деньги на это выделяются, причем следует отметить, что это хорошо согласуется с позицией “выравнивания условий социально-экономического развития муниципалитетов региона”.

3. Положение регионов в рамках теории административного торга

Как заметил в свое время С. Кордонский, в промежуточном звене территориального управления всегда наблюдается определенное противоречие, что делает трех-четырехзвенные структуры государственного устройства изначально неустойчивыми. Применительно к России это выглядит как разный статус республик, областей и округов. В свою очередь, республики могут требовать “статуса Белоруссии” в рамках “союзного государства”. В пределе – распад РФ на унитарные государства с двухзвенной системой управления.

Все это так, и подобная опасность действительно существует. Однако важно отметить отсутствие “закона о регионах”, в отличие от достаточно подробно проработанных юридических норм, определяющих положение местного самоуправления.

Как ни странно, у российских региональных органов управления нет самостоятельных задач по производству общественных благ, предписываемых теорией общественного сектора. В их отсутствие территориальные структуры пытаются договориться о своих задачах и властных полномочиях с Центром, заключая договоры о разграничении предметов ведения, а также занимаясь перераспределительной политикой в отношении МО. Такое положение опять-таки хорошо согласуется с теорией административного рынка. Поскольку властные полномочия являются ограниченным (хозяйственным) благом, каждый субъект рынка пытается захватить как можно больше таких полномочий. Естественно, что их можно использовать впоследствии в процессе торга.

Тем не менее, принципиальной является одна деталь: производство общественных благ и практика административного торга являются принципиально различными технологиями (рутинами). Поскольку же любой субъект экономической деятельности ведет отбор персонала по приниципу соответствия их профессиональных знаний ключевым рутинам, то в региональных администрациях по большей части нет людей, способных осуществлять эффективную организацию производства общественных благ.

4. Альтернативные государственные устройства

Таким образом, теория административного рынка позволяет объяснить поведение участников торгов властными полномочиями. Однако она практически ничего не может сказать о точке равновесия административных торгов. Неизвестно, каковы будут нормативы распределяемых налогов. Фактически доходы бюджетов МО могут складываться как на уровне расходов по защищенным статьям, так и быть существенно выше.

Как определяется размер доходов бюджетов МО? Административные торги не являются исключительно российской прерогативой. Как достигается равновесие в экономике с относительно стабильными социальными и политическими институтами?

Есть, по крайней мере, два альтернативных варианта достижения равновеси при решении этой проблемы. Первый – опыт ФРГ – близок к российскому. В данном случае за основу берется показатель средней бюджетной обеспеченности (средних затрат бюджета на одного жителя). Перераспределение финансовых средств осуществляется для достижения этого показателя. Также, как и в России, возникают споры между муниципалитетами и землями, также существуют противоречия между землями и Центром. Основным регулирующим налогом выступает НДС. Тем не менее, принципиальным является зафиксированная граница бюджетного выравнивания, которая в РФ в общем отсутствует: бюджетная обеспеченность только в Калужской области различается по МО в 3-3,5 раза. Межрегиональная дифференциация, очевидно, существенно превышает порядок (по некоторым оценкам, достигает 20-30 раз). И это в большой степени – объективная дифференциация, связанная с удорожанием услуг общественного сектора в поселениях с небольшим количеством жителей.

Другим вариантом подхода к решению проблемы является опыт США. Здесь большинство функций, закрепленных в РФ за МСУ, выведено на уровень округов (округа – специфическая административная единица, являющаяся частью государственного устройства США). За каждым уровнем управления закреплена собственная налоговая база (напр., тот же подоходный налог взимается три раза в разные бюджеты). Инициатором административных торгов, как правило, является Центр (штат) – если городу передаются функции округа, то муниципалитет выторговывает себе финансовые условия, на которых он готов эти функции “взять”.

Рутина “минимальных социальных стандартов” не работает практически нигде. Можно говорить о наборе “минимальных социальных прав”, которые определяются принятыми законами. Но они определяются в натуральной, а не стоимостной форме. Это, в свою очередь, приводит к злоупотреблениям в определении размера бюджетных расходов через завышение цен. С последним ведется борьба через механизм подрядных торгов, торгов за франшизу, прямые административные ревизии и т. п.

Очевидно, что и опыт США, и опыт ФРГ оставляют достаточное поле для административных торгов. Тем не менее, точка равновесия приблизительно определена и задается как раз теорией общественного сектора. Другими словами, передаваемые властные полномочия сопровождаются передачей ответственности (активы передаются вместе с пассивами), что приводит к увеличению производства общественных благ. Отмечу, что расчеты корреляции между объемом затрат госсектора и инфляцией в США такой зависимости не выявили. Наоборот, в РФ, по крайней мере, до 1997 г. подобные зависимости, похоже, наблюдались (см. оценки А. Илларионова, “Природа российской инфляции”). Это – наглядное свидетельство низкого качества нашего госуправления.

5. Российский институциональный тупик: торги как самоцель

Фактически для описания проблем государственных финансов на сегодняшний день имеется, как минимум, две теории – общественного сектора и административных рынков власти. На мой взгляд, они достаточно успешно дополняют друг друга. Теория административного рынка “работает” в ситуациях неравновесия, когда “активы” – властные полномочия – доходы (налоги) явным образом не совпадают с пассивами – социальными обязательствами (расходами). Электоральные или судебные ресурсы, приведенные ранее в качестве примеров, необходимо рассматривать как своего рода долгосрочные кредиты, увеличивающие пассивы. Перекошенная система властных полномочий и ответственности и порождает постоянный самовоспроизводящийся процесс административного торга.

Но административный торг, как показывал С. Кордонский, требует посредников. Эти посредники появляются на различных уровнях: общероссийском – КоМО, СРГ, АСДГ, другие муниципальные объединения. На региональном – в форме территориальных ассоциаций МО. Это – официальные политические организации. На мой взгляд, они имеют слабые позиции в ходе торга, как, впрочем, и сами муниципалитеты. Но важно то, что они заинтересованы в продолжение процесса. Аналогичную роль играет и Миннац-Минрег.

Действительно сильными посредниками в ходе торгов являются бизнес-группы. В том случае, когда они договариваются с муниципалами, проблема нормативов и дотаций существенно смягчается. Но это также следствие того обстоятельства, что любая крупная бизнес-группа идет “сверху вниз”, договариваясь сначала с “регионалами”. Это – едва ли не единственная группа субъектов рынка, которая нейтральна по отношению к процессу торга. Все остальные заинтересованы в сохранении ситуации неравновесия.

Вопрос об эффективности общественного сектора, о том, как должны функционировать образование, здравоохранение и даже пресловутые естественные монополии, отпадает в этих условиях сам собой. Позиция всех одинакова: необходимо сохранить как можно больше активов (власти) и сбросить, возможно, большее количество пассивов (долгов), которые будет вынужден принять слабейший. Причем последнему сразу же выдается индульгенция в форме хронического дефицита бюджетных средств.

Очевидно, что система распределения властных полномочий и ответственности не обладает встроенным автокорректирующим механизмом, сдвигающим ее в сторону равновесия. Но действуют ли объективные тенденции, направляющие ее в сторону углубления неравновесия, увеличения диспропорций? Я не могу ответить на этот вопрос.

(Тем не менее, после года функционирования 7 округов есть ощущение, что появился дополнительный участник административного рынка, и неравновесие только углубляется).

6. Идея “властного ресурса”. Утилизация пассивов

По-моему, предпочтения участников административного рынка все же нельзя упорядочить с помощью функций полезности. Проблема в том, что пассивы – долги также могут при определенных условиях превращаться во властные полномочия. Причем – двояким образом:

  1. Обязательства местной власти могут быть конвертированы в обязательства власти региональной или федеральной. Если последние решат “заплатить долги”, местная власть также получит часть активов (и ресурсов);

  2. Обремененное долгами имущество, тем не менее, представляет собой актив (муниципальную собственность), способный приносить доход. Поэтому убытки городского бюджета по ее содержанию вполне компенсируются доходами конкретных чиновников.

Поэтому я бы попробовал выделить своеобразную идею “властного ресурса”. Наличие любого перераспределения, в том числе и никак не обеспеченного ресурсами (а только, на первом этапе, долгами и социальным недовольством), представляет собой хозяйственное благо, имеет стоимостную оценку и может быть утилизировано в процессе, называемым административным торгом.


1 Доклад был впервые представлен на семинаре в ИЭ РАН в мае 2001 г. Тогда, по мнению автора, в связи с мерами, предпринимаемыми новыми Президентом и Правительством России, этот материал выглядел достаточно дискуссионным и представлял бОльший интерес, скорее, с точки зрения истории экономических учений и методологии экономической науки, чем муниципальной экономики. Казалось, что “установление властной вертикали” должно привести к ликвидации “административных торгов”, заменив эти отношения бюрократической координацией. Однако за истекшие полтора года доклад не устарел, несмотря на принятую в прошлом году правительственную “Концепцию бюджетного федерализма…”.

2 См., например: С. Кордонский. Рынки власти: Административные рынки СССР и России. М.: ОГИ, 2000; В. Найшуль. Высшая и последняя стадия социализма // Погружение в трясину. М., 1991; Тимофеев Л. М. Институциональная коррупция. М.: Российский гуманитарный ун-т, 2000, и др.


Вернуться в Архив публикаций

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.