Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Мотивы поведения местных элит и будущее российских городов
Ореховский П. А.

Мотивы поведения местных элит и будущее российских городов


Доклад на V ежегодном всероссийском симпозиуме “Управление российским городом: итоги – 2002, задачи – 2003” (г. Обнинск, 21–23 января 2003 г.).

1. Постановка проблемы

Тезис первый: Доходы бюджетов российских городов за последние три года существенно выросли.

Главным фактором, который положительно влиял на поступления в бюджеты муниципальных образований в последние три года, был общий экономический рост. К факторам, которые влияли отрицательно, следует отнести:

  • принятие Бюджетного Кодекса, в котором была отменена часть местных налогов;
  • принятие очередных решений об увеличении заработной платы по “федеральным мандатам” в бюджетной сфере (прежде всего, в образовании и здравоохранении), не обеспеченных передачей соответствующих финансовых средств с государственного уровня муниципальным образованиям. Еще в начале 2002 года это повлекло рост задолженности по выплате заработной платы и обусловило ряд конфликтов, о которых писалось в “Местном самоуправлении” (пример – г. Кострома).
С другой стороны, в большинстве регионов плата населения за услуги жилищно-коммунального хозяйства была доведена до 80% от уровня издержек, что должно было бы сократить затраты бюджета в этой сфере. Небезынтересно отметить, что в 2001 году в “Муниципальной экономике” публиковалось открытое письмо мэров президенту России В. Путину, посвященное недофинансированию организаций ЖКХ в силу плачевного положения местных бюджетов. Это было прямым результатов строительства “вертикали власти”, предпринятого в 2000 году. Однако уже в 2002 году в портфель редакции не поступало материалов с жесткой критикой практики перераспределения финансовых средств между муниципальными образованиями и регионами.

В целом, если сравнивать бюджеты различных городов образца 1999 года с бюджетами 2002 года, то их объемы увеличились по разным городам от 1,5 до 2 раз. При этом, однако, за эти три года суммарная инфляция составила более 50%, так что в реальном исчислении положение улучшилось ненамного. Однако внешне ситуация 2002 и плана 2003 гг. по сравнению, скажем, с 1999-2000 гг. выглядит значительно лучше.

Тезис второй: Нормативное регулирование землепользования в городах стало более прозрачным.

Вышел Земельный Кодекс и Закон о разграничении прав собственности на землю в городах. Принят Градостроительный Кодекс. Эти нормативные акты не раз обсуждались на страницах журнала. Несмотря на их недостатки (так, при строгом соблюдении норм о разграничении прав собственности на землю, по оценке Я. Силина, в распоряжении городов останется не более 25% городских земель), эти нормативные акты дают определенные возможности нормализации хозяйственных отношений в данной сфере.

Таким образом, у местного самоуправления сегодня есть гораздо больше финансовых и материальных ресурсов для решения основных задач городского развития. Но именно стратегические, основные задачи развития города никто из сегодняшних “практикующих муниципалов” решать и не намерен. В связи с выдвинутым итоговым тезисом возникают два вопроса:

  1. Какие задачи городского развития в настоящее время представляются основными?
  2. Почему, собственно, сегодняшние руководители городов не хотят (или не могут) их решать?

2. Актуальные задачи городского развития

Подробная характеристика проблем, которые являются основными и “горящими” для российских городов, давалась еще на первом симпозиуме “Управление российским городом” в 1999 году. Тогда еще не выходил журнал “Муниципальная экономика”, доклад этот публиковался в “Городском управлении”. Здесь очень кратко воспроизводится список этих задач.

  1. Реформа ЖКХ. Как и предсказывалось, она свелась к повышению тарифов для населения. Качество услуг ЖКХ, как и эффективность отрасли, продолжают скорее снижаться, чем расти. Частный пример: после ликвидации централизованного транспортного предприятия по вывозке мусора “Спецавтохозяйство” в Омске и передачи автомашин в округа и ПЖРЭУ, в отдельных районах Омска несколько месяцев не вывозились бытовые отходы. В феврале 2003 г. Госстрой РФ планирует провести выездное совещание в Омске. Этот город, как и область в целом, определен как пилотный регион для распространения дальнейшего опыта реформирования ЖКХ.

  2. Реформа ЖКХ, в сущности, невозможна без кардинального изменения эффективности гражданского строительства. По оценкам исследования, выполненного специалистами консультационной фирмы Мак-Кинси еще в 1997 г., производительность труда в этой отрасли составляла всего лишь 17% от уровня США. Положение здесь не меняется: строительство постоянно дорожает, это ведет к тому, что реконструкция жилого фонда не ведется, стандартные дома продолжают “отапливать улицы” и т. д.

  3. Социальная сфера (прежде всего, образование и здравоохранение). В здравоохранении переход к страховой медицине не состоялся. Как результат, качество бюджетной медицины снижается. При этом насколько можно назвать наше общедоступное здравоохранение “бюджетным”? Доходы ЛПУ от оказания платных услуг в массе превышают 50%, эффективность работы этой сферы практически никем не контролируется: качество лечения – компетенция Минздрава, т. е. ведомство контролирует самое себя. То же самое происходит в образовании: более 2/3 доходов учителей составляет репетиторство.
    В социальной сфере городов постоянно снижается эффективность бюджетных расходов, и растет социальная дифференциация. И местное самоуправление скорее способствует, чем пытается препятствовать этим тенденциям.

  4. Реструктуризация предприятий и эффективность использования городских земель. Теоретически цель любой городской администрации состоит в том, чтобы добиться положения, когда в городе остаются только рентабельные градообразующие предприятия, предоставляющие высокооплачиваемую работу, дающие большие поступления в бюджет, продолжающие развивать свой бизнес. Для того чтобы добиться такого положения, необходимо перераспределять городские земли, участвовать в конкуренции за инвестиции на российском и международном рынках. Такие операции для сегодняшних муниципалитетов будь-то малых городов, будь-то мегаполисов – из области фантастики.

Перечисленные задачи носят стратегический, долгосрочный характер. Стоит отметить, что реальных, а не декларативных мер по их реализации нет ни в одной стратегии, официально принятой на вооружение тем или иным городом (а в настоящее время стратегические планы в той или иной форме разработаны в России уже очень большим числом городов). Это – результат потребностей современных “муниципалов” не в реальном городском развитии, а в инструментах стратегической коммуникации. Разработанные стратегии являются, с одной стороны, документами, предъявляемыми в субъект Федерации, с другой – для населения. Фактически это элемент политтехнологии, демонстрирующий, что у местного начальства тоже есть “высокие мечты”.

3. Мотивация поведения муниципальных служащих

Основной причиной, мешающей решению указанных стратегических задач, по моему мнению, является мотивация поведения муниципальных служащих. Собственно, это объяснение можно распространить и на депутатов местных представительных органов. Однако отечественный опыт местной демократии – особая тема для анализа и далеко выходит за рамки данного доклада.

Указанная мотивация не есть что-то постоянное, она изменялась на протяжении последних двенадцати лет. При этом нельзя сказать, что раньше тех или иных мотивов поведения не было; вопрос лишь в том, какие мотивы или какие люди являлись доминирующими в отдельные периоды. Можно выделить три таких периода и, соответственно, три доминирующих мотива в поведении “муниципалов”:

  1. Романтический период: 1990–1994 гг. В этот период новые люди, приходящие в местную власть, пытались вмешиваться и, соответственно, отвечать за все, что происходило на территории города. Наряду с процессом приватизации шел процесс формирования муниципальной собственности, передачи большой части властно-распорядительных полномочий. Муниципальные работники, наряду с обычными рутинными сезонными задачами, были вынуждены включаться в макроэкономические и политические процессы становления нового государства. Это вынуждало муниципалов самоопределяться по стратегическим вопросам и пытаться их решать.
    Переломными, по-видимому, явились события осени 1993 г. и последующие выборы на местах 1994–95 гг. После этого начинается доминирование других стереотипов поведения, где стратегическим проблемам, в сущности, уже не было места.

  2. Период борьбы за “контроль над территорией”: 1995–1999 гг. Этот этап можно условно назвать периодом “корпоративного феодализма”. В условиях фактического прекращения процесса социально-экономических реформ и слабого федерального Центра на местах шла борьба за контроль над ресурсами территорий. Органы местного самоуправления в этой борьбе были заведомо слабее региональных структур. Это сказывалось, прежде всего, на степени контроля над силовыми структурами, налоговой инспекцией, финансовой системой. В то же время регионы нуждались в городских руководителях для проведения своих решений, поэтому упомянутая борьба шла все-таки отнюдь не всегда “в одни ворота”. Субъекты Федерации достаточно часто шли на уступки.

    Важными отличиями данного периода от предыдущего и последующего являются:

    • сравнительная социально-экономическая и политическая стабильность в регионах. В результате прекращения реформ перед муниципальными служащими уже не вставали задачи самоопределения по отношению к приватизации или регулированию рынка. Городские администрации адаптировались к новым “правилам игры”, прежние нетривиальные задачи превратились в сравнительно рутинные;

    • выстроились клановые региональные структуры, в которые включились теперь и руководители местного самоуправления. Именно в это время на местах и в регионах проводятся массовые взаимозачеты, выстраиваются соответствующие цепочки по “освоению” бюджетных средств. Одновременно с окончанием процесса передачи жилого фонда начинает формироваться постоянный рост задолженности городов за энергоносители, что также делает мэров более “управляемыми”;

    • замкнутость интересов муниципалитетов и бизнес-групп в рамках регионов. Для того чтобы войти на соседние рынки, требовалось затратить достаточно большие средства в виде политической ренты. Административные барьеры, особенно для крупных бизнес-групп, были достаточно высоки.

  3. Период доминирования экстерриториальных бизнес-групп: 2000 г. – настоящее время. Одновременно с формированием политической “вертикали власти” шло и формирование крупных вертикально интегрированных финансово-промышленных структур. Во многом именно последние явились инициатором того передела власти и собственности, который происходит начиная с 1999 года. Административные барьеры, возводимые регионами, неприемлемы для крупного бизнеса, поэтому эти ограничения стали постепенно сниматься. Города, само собой, также попали в сферу влияния наших отечественных корпораций, что в какой-то части можно рассматривать как прогресс по сравнению с предыдущим “феодальным периодом”. Однако проблема в том, что естественные интересы корпораций заключаются в успешном ведении бизнеса, а отнюдь не в решении проблем ЖКХ, социальной сферы или развитии предпринимательства в городе. Поэтому интересы бизнес-групп по отношению к местному сообществу являются скорее пассивными: корпорации заинтересованы в том, чтобы им не мешали нормально работать, нежели в развитии города. Хотя есть и обратные примеры, когда бизнес-группа активно осваивает городские ресурсы, фактически мешая развитию в городе любого не принадлежащего ей бизнеса.

    В свою очередь, муниципалитеты, разделив с крупным бизнесом и региональными структурами “зоны влияния”, озабочены укреплением собственной власти и развитием контролируемых ими местных структур. При этом наиболее организованными и понимающими свои экономические интересы в городе являются строители. Фактическое сращивание строительного лобби и городских властей в настоящее время и представляет собой то, что скрывается за названием “местное самоуправление” и “муниципальная экономика”.

Важно отметить, что на местах отнюдь не собираются заботиться о снижении цен на строительные услуги или повышении качества строительства. Частный пример: стоимость строительства стандартного жилья в Москве составляет сейчас $200–220 за 1 кв. м. Продает жилье инвестор уже за $500–550 за кв. м. Соответственно, если говорить о таком городе, как Обнинск, то стоимость строительства 1 кв. м здесь составляет $360. Разность в $140 и есть та политическая рента, которая оседает в карманах строительно-муниципального лобби.

Можно сравнить стоимость гражданского строительства и в других городах, отталкиваясь от московских – заметим, традиционно достаточно высоких – цен. Практически везде можно наблюдать одну и ту же картину: закрытое административное регулирование выделения так называемых строительных пятен, произвольные сроки согласования архитектурных проектов и разрешений на застройку и т. д. Можно далее говорить о специфическом базисно-индексном методе определения цен в строительстве, который позволяет обосновать фактически любую цену, отсутствие в большинстве договоров на строительство штрафов и пеней за срыв сроков сдачи объекта и т. д.

У современного поколения муниципалов можно выделить следующие важнейшие черты экономического поведения:

  • ориентация на сохранение сложившегося статус-кво в отношениях с крупными бизнес-группами. Такая ориентация, может быть, сама по себе и не является плохой (если, конечно, бизнес-группа не берет город под полный и жесткий контроль). Однако о привлечении в город других инвесторов, проведении политики реструктуризации при такой ориентации можно забыть;

  • реализация собственных коммерческих интересов с помощью контроля за рынком строительных услуг и земельных ресурсов в городе.
Такое положение, полностью игнорирующее интересы местного населения, является, тем не менее, достаточно устойчивым. Город представляет собой весьма сложную социальную и инженерную систему, поэтому продолжающийся кризис инфраструктуры можно списывать как на объективные трудности (чересчур холодная зима), так и на политические факторы (несправедливые нормативы регулируемых налогов, установленные субъектом Федерации). И внутри местных сообществ незаметно политических сил, которые могли бы отстаивать интересы населения. Наиболее заметные представители городского бизнеса, как правило, живут в специальных городских анклавах. Последние характеризуются совсем иным уровнем как инженерной, так и социальной инфраструктуры. Они отгорожены от остальной территории города, и жизнь там устраивается уже совсем по иным законам.

4. Заключение: возможные сценарии изменений

Описанная ситуация является достаточно устойчивой еще и потому, что она находит свое продолжение в федеральных структурах, таких, как Госстрой, Минобразования, Минздрав, МЭРТ, прокуратура, суды, силовые министерства. Собственно, именно на них лежит ответственность за проведение тех или иных реформ – от реформы ЖКХ до административной. Однако в этих ведомствах действуют, по-видимому, те же самые механизмы сохранения институционального равновесия. В связи с этим можно определить на ближайшие два-три года следующие возможные сценарии развития муниципалитетов:

  1. Оптимистический: реформа сверху. Предполагается, что президент и правительство обратят внимание на системный кризис жилья и инженерной инфраструктуры, разложение социальной сферы, разберутся в реальных, а не поверхностных причинах происходящего и начнут осуществлять меры в продолжение реформ.

  2. Реалистический: сохранение тенденций общей стагнации российских городов при одновременном создании и развитии внутри них анклавов новых городов; фактически – новой богатой России. При этом, однако, более 85% старого жилого фонда будет продолжать ветшать, средние общеобразовательные школы окончательно превратятся в петинцеарные заведения для детства и юношества, а бюджетные лечебно-профилактические учреждения – в приюты для бедных и бездомных. Поскольку это будет происходить на протяжении длительного периода, как это и имеет место сейчас, то построение такой социально-экономической системы произойдет без особых потрясений.

  3. Пессимистический: технические и социальные шоки объединятся с экономическим шоком в результате, например, общемирового экономического кризиса. Этот сценарий может привести к мощным социальным потрясениям и смене правящей элиты. Однако для городов такая смена может означать как улучшение, так и дальнейшее ухудшение существующего положения.


Вернуться в Архив публикаций

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.