Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Муниципальная собственность, местные финансы и патернализм субъекта Федерации
Ореховский П. А.

Муниципальная собственность, местные финансы и патернализм субъекта Федерации


1. Собственность как актив

Муниципальную собственность в настоящее время принято рассматривать через призму юридического подхода, где в центр внимания выдвигаются правоотношения хозяйственных субъектов, использующих ресурсы территорий. Как результат, на семинарах и совещаниях рассматриваются вопросы разграничения полномочий, фиксируются способы, какие субъекты экономики и что именно могут делать с тем или иным объектом собственности. Фактически речь всё время идёт о дележе имущества и доходов от его продажи, но вопрос о том, как можно его приумножить, даже не ставится.

Это не случайно. Как я надеюсь показать далее, вся система государственного и муниципального управления в настоящее время построена так, чтобы избавляться от объектов собственности и связанных с его использованием функций. Можно было бы сказать, что это инерция приватизации, однако точнее будет утверждать, что государство и местное самоуправление избавляется от собственности потому, что не умеет её использовать, не может ею управлять.

Однако какой смысл тогда имеет тезис о привлечении инвестиций в развитие той или иной территории? города? региона? "Приидите и володейте нами, земля богата, порядка только нет"? Если руководители территорий не могут организовать эффективное использование своих активов, то чего же ждать от частного бизнеса?

Цель моего выступления - показать традиционное непонимание и ошибки, господствующие в подходе к муниципальной и государственной собственности и возможности увеличения доходов от её использования при соответствующей перестройке системы управления, финансов, территориального маркетинга.

2. Маркетинг территорий

Под маркетингом территорий здесь понимается конкуренция городов и регионов за федеральные и частные инвестиции. Это коренным образом отличается от стандартных планов социально-экономического развития, которые теперь почему-то стали называть стратегиями развития городов и регионов. На самом деле в процессе выстраивания маркетинговой концепции территории необходимо понять место данного района в рамках регионального, российского и международного разделения труда, выявить его сильные и слабые стороны, произвести своего рода инвентаризацию имеющихся ресурсов.

Традиционно представления о роли того или иного района связываются с имеющимися природными ресурсами и старыми градообразующими предприятиями. Чаще всего такая ориентация на поддержку старых хозяйственных элит приводит к крупным ошибкам. Старые предприятия по большей части стали убыточными, и создалась ситуация, когда "мёртвый хватает живого". Соответственно, муниципальная и региональная маркетинговая концепция должна определять точки роста территорий - и в процессе диалога с хозяйственными элитами, заинтересованными в развитии своих районов - необходимо определить роль местных и региональных органов в развитии инженерной и социальной инфраструктуры.

Именно уровень развития инфраструктуры формирует инвестиционный климат, который складывается, в частности, из стоимости услуг коммунальных организаций, уровня арендной платы городских земель и объектов недвижимости, цены услуг строительных организаций. Многие муниципалитеты готовы "принять у себя" новые предприятия. Поэтому местное самоуправление должно участвовать как в региональных, так и в федеральных инвестиционных конкурсах; а сами города должны получать инвестиционные рейтинги наряду с регионами.

Отметим, что в настоящее время такого понимания задач управления собственностью ни в муниципалитетах, ни в регионах нет. Как нет и служб, непосредственно отвечающих за проработку подобных концепций, диалог с элитами, предъявление ресурсов бизнес-сообществу.

3. Организационная структура управления собственностью (менеджмент)

Как федеральные и региональные, так и муниципальные органы управления, в сущности, представляют собой матричную организационную структуру. Достоинство этой структуры в том, что она в принципе позволяет решать задачи управления высокого уровня сложности. В то же время такая структура легко может стать громоздкой и неэффективной. Управление собственностью - один из процессов, который задевает интересы множества субъектов. Существующие между ними противоречия могут парализовать это управление. Таким образом, необходимо выделить линейные (прямые иерархические) и функциональные (отсутствие прямой подчиненности, согласование интересов, кураторство) связи в процессе управления недвижимостью. Часть этих связей уже распределена "естественным образом", однако некоторые, очень важные задачи управления в настоящее время "провалены". Так, например, все задачи, связанные с маркетингом территорий, в настоящее время "выпали" из сферы государственных интересов.

Центральным звеном управления собственностью в структуре муниципалитета является Комитет по управлению имуществом. Однако на практике оказывается, что в специфике использования того или иного объекта собственности лучше разбирается ГлавАПУ, или комитет по земельным ресурсам, или департамент потребительского рынка и т. д. Как следствие, оказывается, что ни одна из муниципальных управленческих структур, в сущности, не заинтересована в увеличении доходов от муниципальной собственности: функциональные подразделения ориентированы скорее на снижение уровня социальной напряженности, Комитеты по управлению имуществом играют, в сущности, пассивно-координирующую роль.

Отсутствие единых критериев и система распределённой ответственности приводят к тому, что едва ли ни единственным способом увеличения эффективности управления собственностью является приватизация муниципального имущества.

Другое следствие такой рыхлой структуры управления: провалы в отстаивании региональных и местных интересов в борьбе с корпоративными структурами.

4. Финансы

Важнейшим аспектом эффективного управления любым активом является его воспроизводство и улучшение, для чего необходимо, чтобы часть дохода, которая поступает в результате эксплуатации этого актива, направлялась на эти цели. Поэтому необходимо создание специальных инвестиционных фондов, из которых будут осуществляться инвестиции в создание производственной инфраструктуры. Однако для этого в упомянутых фондах должны быть постепенно аккумулированы достаточно большие финансовые средства.

Так, в тарифах местных естественных монополий также присутствует та самая "инвестиционная составляющая", однако в настоящее время инженерное освоение новых земель под гражданское строительство финансируется обычно за счет средств застройщика, после чего сети просто передаются на баланс "Водоканалу" и какому-нибудь "Предприятию тепловых сетей и котельных" 1. Аналогично поступают и с электрическими сетями, включая трансформаторные подстанции. В связи с этим целесообразно выделить финансовые средства, получаемые в счет "инвестиционной составляющей" тарифа на коммунальные услуги, в отдельные фонды. Затраты из этих фондов могут производиться исключительно на цели развития городских инженерных сетей, тем самым фактически возвращаясь в распоряжение местных естественных монополий. Но в то же время, во-первых, эти затраты должны осуществляться в рамках муниципальных программ энергосбережения, а во-вторых, теперь они будут находиться под непосредственным контролем местного самоуправления.

Кроме того, логика передачи большей части налогов на недвижимость (поземельного, физических лиц, юридических лиц) на региональный и федеральный уровни бюджетной системы является абсолютно порочной. Это превращает указанные маркированные налоги в исключительно фискальные. В данной логике на основе поземельного и имущественных налогов должен формироваться фонд городского благоустройства, из которого должны были бы финансироваться соответствующие организационно-технические мероприятия, начиная с озеленения городов, ухода за лесопарковыми зонами, геодезической съемки и кончая устройством фонтанов, реконструкцией тротуаров.

5. Патернализм вышестоящих органов управления

Один из парадоксов сегодняшней бюджетно-финансовой системы состоит в том, что в центре внимания постоянно оказываются межбюджетные отношения, но отнюдь не вопрос общей эффективности функционирования общественных финансов. Проведённые нами в течение 2003 года исследования в восьми муниципалитетах Алтайского края показывают, что большинство предпринимателей дистанцируются от политики органов местного самоуправления и региона. Тема нашего исследования называется "Развитие малого и среднего предпринимательства как перспективная база бюджетов муниципальных образований". По ходу его выполнения мы столкнулись с тем, что бюджетная и хозяйственная жизнь существуют в разных пространствах; хозяйственные субъекты не связывают выплачиваемые на местах налоги с улучшением состояния инженерной и социальной инфраструктуры городов, где они ведут свою деятельность. Естественно, это связано с тем перераспределением, которое осуществляет региональный центр; а если посмотреть далее - то и федеральный центр. Предполагается, что с введением нового закона в действие это перераспределение будет минимизировано. Однако проблема управления собственностью останется. Исследования проф. В. Глазычева по Приволжскому федеральному округу показывают, что связь между уровнем бюджетной обеспеченности и комфортностью проживания в городах округа, в сущности, отсутствует. Это подтверждается и нашим анализом.

Под патернализмом региональных органов управления я понимаю степень опеки муниципальных образований. По моему мнению, кураторство муниципалитетов и проведение дифференцированной территориальной политики абсолютно необходимо. В то же время оно должно быть направлено на повышение отдачи от региональных инфраструктурных проектов, в которых, естественно, принимают участие и муниципалитеты. Последние сегодня занимаются административным торгом с региональными органами, выпрашивая бюджетные дотации. Необходимой чертой такого подхода является закрытость, непрозрачность бюджетного и инвестиционного процесса. С другой стороны, у муниципалитетов всегда есть возможность переложить ответственность за неэффективное управление на региональный уровень власти. Это обуславливается высокой степенью патернализма регионов по отношению к муниципалитетам; естественно, что "административный ресурс" является естественным продолжением такого подхода. Альтернативный подход к управлению собственностью снижает степень патернализма. Инвестиционные средства будут распределяться здесь открыто, на конкурсной основе. Доходы, получаемые от использования собственности, будут свидетельствовать об эффективности муниципального управления.


1 При этом линии телефонной связи прокладываются за счет инвестиций предприятий связи. Почему-то им хватает собственных средств для расширенного производства и модернизации, в отличие от того же "Водоканала".


Вернуться в Архив публикаций

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.