Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Игры элит и региональное развитие
Ореховский П. А.

Игры элит и региональное развитие


1. Постановка проблемы. Немного об истории бюджетных конфликтов

В отечественной экономической науке общепринятой точкой зрения на интересы политико-хозяйственных элит является мнение о заинтересованности этих элит в ускоренном социально-экономическом развитии тех мест (городов, районов, регионов), в которых они оказываются операторами. Единственным конфликтом, который сравнительно широко обсуждается в прессе, является конфликт вокруг распределения налоговых поступлений, бюджетных дотаций и субвенций. Этот конфликт должен быть устранён путём чёткого разделения полномочий и ответственности (бюджетных мандатов) между уровнями власти. Осуществление этого разделения бюджетных мандатов должно полностью установить «правила игры» для элит, что в дальнейшем приведёт если не ко всеобщему процветанию регионов, то по крайней мере к стабильному функционированию бюджетной сферы и развитию городского хозяйства.

По-видимому, впервые в таком виде вопрос был сформулирован уже в 1993 году, в процессе реализации ещё советского закона об основах местного самоуправления. Десять лет назад был принят новый закон о местном самоуправлении, где вновь поделили полномочия и финансирование. Пять лет назад приняли концепцию бюджетного федерализма, где говорили об этом же. Наконец, в 2003 году приняли очередные ФЗ-131 и ФЗ-095, где опять делили полномочия между муниципалитетами, федерацией и регионами.

Мой коллега В. М. Широнин, которому я как-то рассказывал эту историю, сказал в ответ, что ему это очень напоминает историю поиска идеальной системы показателей эффективности деятельности предприятий в советское время. Когда-то фонд оплаты труда работников предприятия привязывался к валовой продукции, потом – к товарной, во времена косыгинской реформы после 1965 года важную роль стала играть прибыль, потом после известного постановления 1979 года появилась чистая и нормативно-чистая продукция, а также процент соблюдения договорных обязательств… Наконец, после 1985 года фонд оплаты труда стал формироваться в рамках трёх моделей хозрасчёта: нормативной, остаточной и арендной. В конце концов социализм рухнул, и все эти модели оказались прочно забыты. Я сомневаюсь, что сегодняшнее экономическое устройство России ждёт такой же коллапс, поэтому разговоры о распределении бюджетных мандатов могут быть неисчерпаемым источником диссертаций по финансам. Если, конечно, не будет предпринята радикальная смена судебной системы и административно-территориального устройства России, но это в обозримые годы нам вроде бы не грозит.

Бюджетные конфликты, по моему убеждению, являются частным и сравнительно малозначимым случаем борьбы за ресурсы, которая ведётся муниципальными и региональными элитами. В список этих ресурсов входит земля муниципалитетов, местный электорат, местные рынки, на которые до сих пор у нас можно пускать или не пускать, инженерные сети – то, что составляет основу локальных монополий, и многое другое.

Однако проблема не в том, чтобы расширить список ресурсов, за которые идёт борьба элит. Главное же заключается в том, что неверна исходная аксиома: а именно заинтересованность элит в социально-экономическом развитии. Элиты заинтересованы в самосохранении, в свою очередь борьба за самосохранение или за их усиление может приводить как к развитию, так и к деградации муниципалитетов и регионов. Поэтому исходной посылкой данного доклада является то, что элиты, строго говоря, нейтральны по отношению к социально-экономическому развитию.

Чтобы было понятно, о чём идёт речь, рассмотрим одну из часто наблюдающихся ситуаций в муниципалитетах. Появляется инвестор, который хочет построить, скажем, торговую сеть или приобрести предприятия, работающие на местном рынке, – хлебокомбинат, гормолзавод, мясокомбинат. Вход такого инвестора на местный рынок приводит к переделу финансовых потоков и рынков в городе, что приводит к нарушению сложившегося баланса экономических интересов местной элиты. Вопрос, который здесь возникает, – как поведёт себя мэр (губернатор) в случае, когда задеваются финансовые интересы людей, непосредственно связанных с ним: будет ли он использовать административный ресурс, что сделает трансакционные издержки инвестора неприемлемыми, или не будет? Сможет ли оказать инвестор политическую и финансовую поддержку первым лицам властей большую, чем местные структуры, заинтересованные в отсутствии здесь конкурента, или не сможет?

Выбор местных (и региональных) властей является далеко неоднозначным. Как результат, несмотря на политические декларации о необходимости экономического роста, власти могут принимать меры, которые будут способствовать застою и упадку. При этом единственное, что всеми операторами оценивается однозначно позитивно, это приток бюджетных средств – за ним не следует передела местных ресурсов и рынков. И именно поэтому и местные, и региональные публичные политики охотно говорят о бюджете, а сама тема распределения налоговых поступлений находится в центре общественной коммуникации.

2. Влияние внешних условий

Прежде чем остановиться на типах взаимоотношений (стратегиях), перечислим факторы, которые влияют на положение местных и региональных элит в их борьбе за ресурсы. Эти факторы с некоторой долей условности можно разделить на экзогенные и эндогенные. Под экзогенными факторами, в частности, здесь понимается:

  • наличие месторождений нефти, газа, залежей природных ископаемых и, соответственно, добывающих предприятий;

  • природно-климатические факторы и географическое положение, прежде всего близость/удалённость к региональной столице, наличие удобной транспортной инфраструктуры;

  • плотность населения.
В состав эндогенных факторов можно включить:

  • структуру экономики региона, включая территориальное разделение труда (как на уровне муниципалитетов, так и на уровне регионов);

  • наличие собственных вузов, прежде всего технического и классического университетов;

  • уровень развития предприятий материальной сферы.
Главным критерием деления на экзогенные и эндогенные факторы является то, что эндогенные факторы могут меняться в среднесрочном периоде в результате реализации различных стратегий элит, а экзогенные в этом периоде остаются неизменными.

В свою очередь, как экзогенные, так и эндогенные факторы являются внешними по отношению к структуре взаимодействия элит. Они не являются определяющими. Возможно, правильнее их рассматривать как ресурсы, за освоение которых также ведётся борьба элит. Однако позиции элит и сами стратегии определяются операторами внутрирегиональных взаимодействий полностью самостоятельно, исходя из представлений о своих силах и интересах и противостоящих им силах других операторов и их интересах.

На что же тогда влияют внешние факторы?

Прежде всего на то, являются ли рассматриваемые муниципалитеты и регион в целом финансовыми донорами или получателями финансовой помощи. При этом считается, что бюджетное благополучие, основанное на собственных налоговых доходах, сопровождается высоким уровнем благоустройства поселений, успешно функционирующими предприятиями и т. д. Но так ли это? Наши исследования в Алтайском крае 1 показывают, что связь между экономической активностью, благоустройством и объёмами бюджетного финансирования на уровне муниципалитетов отсутствует. Это можно проиллюстрировать с помощью следующих таблиц.

Таблица 1.Зависимость доходов и расходов бюджета и суммарной выручки предприятий сельского хозяйства и промышленности

ГодКоэффициент корреляции ИДА – ДоходыКоэффициент корреляции ИДА – Расходы
19980,11-0,12
19990,450,27
20000,17-0,01
20010,11-0,16
20020,11-0,33

Под индексом деловой активности (ИДА) понимается показатель, непосредственно исчисляемый на основе данных паспортов муниципалитетов как сумма продукции промышленности и валовой продукции сельского хозяйства в текущих ценах. Собственные доходы муниципалитетов формируются как часть регулируемых налогов, остающихся на их территории (налог на прибыль, подоходный, имущество предприятий, до 1999 года – НДС), местных налогов, арендной платы, платы за землю – в соответствии с финансовым законодательством. Другие расчёты, характеризующие экономическую активность на уровне муниципалитетов (например, валовый муниципальный продукт), отсутствуют.

Таблица 2. Зависимость между обеспеченностью инженерной инфраструктурой и расходами бюджета

ГодКоэффициент корреляции между обеспеченностью водопроводом и расходами бюджетаКоэффициент корреляции между обеспеченностью централизованным теплоснабжением и расходами бюджета
1998-0,080,04
19990,190,05
20000,160,22
20010,070,21
20020,13-0,16

Таблица 3. Зависимость между обеспеченностью социальной инфраструктурой и расходами бюджета

ГодКоэффициент корреляции между количеством учащихся и расходами бюджетаКоэффициент корреляции между обеспеченностью количеством медицинских учреждений и расходами бюджета
1998-0,040,05
19990,140,16
20000,030,01
20010,10,03
2002-0,09-0,03

Расчёты проводились по 68 муниципалитетам Алтайского края на основе данных паспортов МО, собираемых Алтайским управлением Госкомстата РФ.

Этот вывод подтверждается и в работах проф. В. Глазычева, основанных на экспедициях по Приволжскому федеральному округу 2. Таким образом, широко распространённое мнение о том, что разница в уровне социально-экономического развития регионов и муниципалитетов обуславливается внешними факторами, является неверным. Само по себе увеличение бюджетных вливаний не способно обеспечить выход муниципалитетов и региона на устойчивую траекторию социально-экономического роста. И решающими факторами, по моему мнению, являются как раз отношения муниципальных и региональных элит в ходе борьбы за ресурсы.

3. Понятие политической игры. Типы игроков. Стратегии

Под политической игрой мы понимаем борьбу муниципальных и региональных элит за контроль над ресурсами. Другими словами, политика – это борьба за перераспределение власти. Чем большее количество ресурсов контролируется какой-либо элитой, тем стабильнее её положение, тем она сильнее. Можно попытаться построить «вертикаль власти» – скажем, если некая региональная группа контролирует сеть закупок, переработки и сбыта мясопродуктов на территории всего региона, то подразделения на местах будут включаться в сеть как нижнее, сельское или городское звено этой региональной элиты.

В качестве правил игры, позволяющих добиваться цели, мы выделяем следующие:

  • экономические: чем больше платит та или иная группа, тем больше, при прочих равных условиях, вероятность получения ею контроля над желаемыми ресурсами. И, в свою очередь, чем лучше соотношение цена-качество при использовании данного ресурса, тем больше будет приток финансовых ресурсов, которые эта группа будет контролировать;

  • административные: если группа близка к власти или имеет в своём составе представителей власти, это позволяет снижать ей трансакционные издержки на ведение своего бизнеса. И наоборот – те группы, которые не обладают непосредственным политическим влиянием, должны будут затратить дополнительные существенные финансовые средства для того, чтобы их вообще допустили к борьбе за ресурсы;

  • законодательные, юридические: наличие лицензий, правильно оформленных договоров и разрешений, возможности нести существенные судебные издержки.
Эти три рода правил, вообще говоря, соответствуют краткосрочному, среднесрочному и долгосрочному периоду в теории фирмы. Строго говоря, все они могут быть рассмотрены с точки зрения объёма издержек, затрачиваемых элитой для приобретения контроля. Любая элитная группа может в равной степени пытаться использовать все три рода правил борьбы против других групп. В свою очередь, сами правила могут быть постепенно изменены в результате изменения формального консенсуса элит (варианты политического террора при установлении административных правил или подкупа суда и депутатов при выработке правил юридических здесь не рассматриваются).

Перейдём к краткому перечню игроков, которые, собственно, и образуют местные и региональную элиту. Их условно можно разделить на несколько групп:

  1. Предприниматели, представители малого и среднего бизнеса.

  2. Директора – представители крупного бизнеса (в том числе и государственных предприятий).

  3. Банкиры.

  4. «Муниципалы» – главы администраций и их заместители (вплоть до уровня управлений, например, ГлавАПУ).

  5. «Регионалы» – губернатор, его заместители (члены областных правительств).

  6. Депутаты – региональные и муниципальные.

  7. «Силовики» – милиция, ФСБ, таможня, налоговая инспекция.

  8. «Учёные» – включая представителей как собственно научных, так и образовательных учреждений.

  9. СМИ.

  10. Судейские (включая аппарат мировых судей, арбитража, общегражданского суда).
Очевидно, что между всеми этими игроками существует активная коммуникация; расстановка сил и характеристики избранных стратегий во многом предопределяются направлениями этой коммуникации. Тем не менее этого мало для политической игры: взятые в качестве отдельных крупных групп, все вышеперечисленные игроки обладают собственными ресурсами и непротиворечивыми интересами (исключение до какой-то степени представляют собой предприниматели и директора). Для того, чтобы игра возникла и приобрела жизненную динамику, необходимо часть игроков разбить на подгруппы, в частности:

  1. Предприниматели из региональной столицы и местные предприниматели.

  2. Директора высокорентабельных и директора убыточных (низкорентабельных) предприятий.

  3. Прогубернаторские и оппозиционные СМИ.
Можно вводить соответствующее деление и в другие группы, скажем, муниципальные депутаты не едины в своём отстаивании интересов местной элиты, часть из них может быть ориентирована на проведение региональной политики на местах с последующим возможным политическим ростом и переходом на региональный и федеральный уровень. Эти группы образуют коалиции, которые являются достаточно устойчивыми и часто позволяют социологам говорить о единстве или расколе элиты, а также контрэлитах.

Перейдём теперь к описанию наиболее распространённых стратегий; собственно, по имени реализуемых элитами стратегий можно называть и саму политическую игру.

Первый класс игр: компани-таун (моногород)

В этом случае экономическую активность в поселении определяет деятельность одной крупной фирмы. Само по себе это – экзогенное, внешнее условие и не определяет сути игры, поэтому под этим названием могут скрываться совершенно разные стратегии, определяемые поведением различных коалиций игроков. Однако то, что борьба ведётся, по сути, вокруг единственного актива, существенно упрощает анализ и классификацию поведения элит. Так, с ходу можно выделить два рода игр:

  1. Колония. В этом случае региональная элита, как правило, в коалиции с общенациональным бизнесом использует местные ресурсы на принципе «процессинга». Основные финансовые потоки уводятся как за пределы муниципалитета, так и региона в целом. Поселение фактически представляет собой довесок к промышленной зоне, что порождает хорошо известное явление «временщины». Муниципалы обычно протестуют, но у них нет реальных рычагов влияния на сложившееся положение, изменить его можно только в коалиции с регионалами, как правило, при участии силовиков. Численность населения в таком «компани-тауне», как правило, не растёт; и, несмотря на «хорошие валовые показатели» – рост выпуска продукции, использование фондов и, возможно, даже инвестиции в расширение данного производства, влияние на социально-экономическое развитие региона в целом такой игры скорее отрицательное (высокоэффективные ресурсы фактически выведены из местного обращения), чем положительные (отсутствие безработицы, рост заработной платы).

  2. Метрополия. В качестве конкретных примеров подобной игры можно привести известные лозунги типа: «Нефтеюганск – столица ЮКОСа», само название группы ЛУКойл содержит название трёх основных городов, в которых добывается нефть и т.д. В этом случае муниципалы тесно связаны с персоналом действующих на их территории компаний, часто являясь выходцами оттуда. Достигается взаимопонимание в отношении интересов местного развития. Директора непосредственно участвуют как в местной политической жизни, так и в региональной, часто становясь опасными конкурентами регионалам. Наиболее яркий пример недавнего времени – это А.Г. Хлопонин, москвич, выходец из «Норильского никеля», нынешний губернатор Красноярского края. Небезынтересно отметить, что в этом случае как раз регионалы часто выступают как сторонники проведения стратегии «Колония» по отношению к муниципалитетам, объективно тормозя социально-экономическое развитие региона, в то время как национальные бизнес-группы и муниципалы становятся проводниками регионального развития.
Второй класс игр: рента на стагнации

Стагнация в настоящее время – наиболее частое состояние российских городов. Новые хозяева приватизированных старых советских активов использовали их в основном методом «обдирания», так что крупные предприятия, обеспечивавшие основную занятость, в конечном счёте пришли в упадок. Тем не менее эти заводы, научные институты, агрофирмы сохраняют свою ценность в качестве электорального актива, кроме того, они занимают городские земли (часто – в центре города), имеют в своём составе коммерчески привлекательную недвижимость и т. д. Вокруг них и возникают политические игры. Сценарии этих игр весьма похожи, мы ограничимся рассмотрением двух вариантов:

  1. Разработка стратегии. В этом случае городские руководители выказывают населению свою озабоченность сложившейся ситуацией в экономике города, прежде всего – на основных градообразующих предприятиях. Убыточные предприятия являются по-прежнему формальным местом работы для большой части населения, и надежды на то, что они вновь заработают, поддерживаются как директорами, так и первыми руководителями городов и областей. Часто на таких предприятиях поддерживается занятость на уровне 1-2 дней в неделю и выплачивается небольшая заработная плата. В результате между местными властями и директоратом достигается соглашение, в соответствии с которым «отцы города и области» начинают лоббировать интересы местных предприятий, подключая к этому центральные и региональные СМИ, а директорат использует персонал работников предприятий как своеобразную электоральную машину.

    Данная коалиция интересов часто получает своеобразное дополнение: муниципалитеты начинают разработку документа, который называется «Стратегия развития города N на перспективу до 2025 года». Тем самым в коалицию привлекаются учёные, задачей которых является внесение в существующее соглашение облагораживающих элементов научной фантастики.

    У этой игры практически нет контрверсий и оппонентов. Разработка стратегий развития городов поддерживается одной из программ Фонда Сороса, в ней участвуют солидные научные организации, в частности, столичный Институт экономики города и Леонтьевский Центр в Санкт-Петербурге 3. В то же время она не так безобидна, как это кажется на первый взгляд. Основной ресурс муниципалитета – это земля; в конечном счёте искусство управления городом, как это показал ещё Дж. Форрестер, состоит в том, чтобы изымать землю из-под убыточных предприятий и передавать предприятиям высокорентабельным. Разработка стратегии – мощная PR-акция, которая фактически консервирует сложившееся политическое равновесие сил, позволяя директорату и местным властям получать ренту на стагнации города.

  2. Наукограды, технопарки, особые экономические зоны. Другим вариантом этой же игры является объединение местных и региональных политиков для получения муниципалитетом особого статуса с расчётом на «выбивание» из федерального центра бюджетных вливаний и налоговых преференций. Особенностью здесь является включение в местную коалицию регионалов. Их участие обуславливается двумя мотивами: во-первых, деньги на реализацию программ наукоградов и ОЭЗ идут через региональный центр и в них участвуют региональные структуры, во-вторых, наукоград становится в определённом смысле «вывеской» региона и свидетельством «прогрессивности» региональной элиты. Результаты данной игры несколько противоречивы: хотя она также консервирует неэффективное распределение ресурсов, как и разработка стратегии, но бюджетные деньги и хороший имидж могут привлечь зарубежные фирмы, которые хотят разместить производства в «наукограде». Если такое случается, это положительно отзывается на социально-экономическом развитии региона, хотя потери от продолжения скрытой стагнации, как правило, перевешивают этот эффект. Однако эти издержки можно рассчитать лишь как «издержки упущенных возможностей», в то время как полученные инвестиции являются возможностями реализованными, поэтому в прессе, как правило, сообщается только об успехах такого рода федеральных программ.
Можно продолжать описание и классификацию игр, но это является отдельной темой для обсуждения. Для целей демонстрации противоречия интересов местных и региональных элит и социально-экономического развития этих иллюстраций достаточно.

4. Заключение

Аксиоматическое положение об ориентации региональных и местных элит на развитие региона и города приводит экономистов к многочисленным заблуждениям. Однако дело не только в этом. Легальное, получившее статус догмы положение о сути экономической политики как борьбы за федеральное финансирование и получение федеральных преференций и особого налогового статуса той или иной юрисдикции, во многом поддерживаемое Центром, обессмысливает и саму это экономическую политику. Даже если отдельные операторы и получают преимущество, оно является временным и ведёт к экстенсивному воспроизводству тех противоречий, которые имеются в регионе.

Объективному анализу влияния позиций местных и региональных элит часто мешает общая их заинтересованность в самосохранении: конфликты очень редко выплёскиваются в прессу, внешне демонстрируется консолидация и патриотизм. Учёные вместе с политиками и бизнесменами в едином строю объясняют населению (а заодно и себе), что они живут в лучшем городе (регионе) замечательной страны. Однако клятвы в заинтересованности в подъёме родного края не должны мешать анализу реальных интересов тех, кто эти декларации озвучивает.

Аннотация

В работе рассматриваются проблемы регионального социально-экономического развития в контексте сложного баланса отношений муниципальных и региональных элит. Доказывается неправомерность сведения интересов элит к борьбе за бюджетные дотации и налоговые преференции. Используются аппарат теории игр, эконометрические методы.

Ключевые слова: социально-экономическое развитие, коалиции, игра, корреляционные зависимости.

Биографическая справка

Ореховский Петр Александрович – проректор по научной работе Международной Академии современного знания (Обнинск). Ведущий научный сотрудник Академии народного хозяйства (Москва). Доктор экономических наук, профессор.


1 Подробнее см. П. А. Ореховский Дилеммы территориальной бюджетной политики Алтайского края. // Экономический вестник республики Татарстан, № 2, 2004, а также П. А. Ореховский, В. М. Широнин, В. В. Мищенко. Развитие малого и среднего предпринимательства как перспективной базы муниципальных и регионального бюджетов (промежуточный отчёт по проекту).

2 См. обзоры по материалам экспедиций за 2000 и 2001 гг., а также Глазычев В. Глубинная Россия 2000-2002., М.: 2003.

3 См., например, принятые городами стратегии на сайте Леонтьевского Центра.


Вернуться в Архив публикаций

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.