Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Мифы территориальной политики
Ореховский П. А.

Мифы территориальной политики


Доклад в г. Белокуриха Алтайского края на международной конференции "Экономика депрессивных регионов" в ноябре 2006 г.

Несмотря на широко распространенное применение термина «сбалансированное территориальное развитие», современная экономическая теория не дает однозначного ответа на вопрос, что же это такое. Пробел этот возник неспроста и связан с одной из важных посылок неоклассической ортодоксии об эластичности замены ресурсов. Абсолютная неэластичность встречается крайне редко и приводит к нетривиальным последствиям. В частности, неспособность отдельных ресурсов перемещаться между странами приводит к различным системам цен, что лежит в основе принципа относительных преимуществ Рикардо. Последний принцип лежит в основе современной теории международной торговли и отвечает на вопрос – почему торговля между странами выгодна всем ее участникам даже в том случае, если в какой-либо стране с низким уровнем экономического развития издержки на производство всех товаров выше (ниже), чем в остальном мире.

Территории в экономическом смысле являются абсолютно не взаимозаменяемыми ресурсами. Их сочетание в каждом случае уникально и требует особого подхода. Например, в большой стране экономические процессы протекают по-другому, нежели в маленькой. Это банальность для географов и один из камней преткновения для экономистов – многие из моих коллег придерживаются противоположного мнения, игнорируя при международных сравнениях пространственный аспект.

Если учесть указанную «не взаимозаменяемость», то становятся понятными трудности сравнения. В частности, сбалансированность отраслевого развития подразумевает структурное равновесие, приближающееся к равновесию по Вальрасу или, другими словами, описываемое моделью Леонтьева. Здесь мы, экономисты, чувствуем себя на «твердой земле», поскольку речь идет о структуре спроса и предложения и формировании межотраслевых пропорций. Однако даже если заменить слово сбалансированность на пропорциональность, это не облегчает решение проблемы определения сбалансированности. Одна территория поставляет другой территории товаров на Х рублей, другая в ответ – на Y. Х?Y, скажем, Х больше, чем Y, в два раза. Плохо это для региона-поставщика X или хорошо? Прибалтийские республики (и не только они) времен СССР считали, что у них «все вывозят», и что такое положение – плохо. В результате они потребовали регионального хозрасчета… а выдающийся советский экономист С. Шаталин назвал региональный хозрасчет абсурдом. И с точки зрения экономиста был абсолютно прав: регионы (города, села) являются открытыми системами 1, отношение «входа» и «выхода» для них не имеет значения. Скажем, люди работают на Севере, а отдыхают в курортной зоне, туда же приезжают и тратить накопленные деньги, а заодно и получать пенсию. Получится, что северные регионы всегда имеют положительное финансовое сальдо (больше «вывозится», чем «ввозится»), а курортные – отрицательное. Но это ничего не говорит об уровне социально-экономического развития территории и о сбалансированности регионального развития.

Не писал же С. Шаталин – причем по вполне понятным в то время причинам – о политической стороне «регионального хозрасчета». С политической и социологической точки зрения территории, имеющие административные границы, являются своеобразными «квази-» или «прото-» государствами. И в качестве таковых могут выстраивать отношения между собой, а также позиционировать себя по отношению к другим уровням управления, требуя определенного статуса. Поэтому отношения экономического обмена здесь рассматриваются с позиции «справедливые – несправедливые» и требуют соответствующей легитимации как у территориальных элит, так и у населения в целом. И здесь требование сбалансированности регионального развития, остающееся проблемным для экономиста, начинает сливаться с понятием справедливости, которое является «прозрачным и ясным» для каждого отдельного политика. К сожалению, далее смыслы смешиваются, и часто субъективное понятие «справедливости» политик специально заменяет объективным требованием «сбалансированности», манипулируя чувствами земляков.

По-видимому, неявным образом и для экономиста, и для политика будет понимание сбалансированного развития как экономического роста всех территорий: регионов, городов, сельских населенных пунктов; отсутствие отсталых, депрессивных территорий. Однако далее экономическое и политическое понимание сбалансированности опять расходится.

Регионы с точки зрения экономиста и политика

ЭкономистПолитик
Регион не существует без территориального разделения труда, открытая системаРегион – протогосударство, закрытая система
Конкуренция регионовПолитическая борьба
Лидеры и аутсайдеры – норма конкуренцииПризнание нормы «депрессивности региона» – политическая смерть

С точки зрения экономиста, рынок невозможно представить без конкурентной борьбы. Именно она является двигателем прогресса отдельных предприятий, отраслей – и, следовательно, регионов. Но конкуренция предполагает, что наряду с лидерами есть и аутсайдеры, если это справедливо для отраслей, то должно быть справедливо и для регионов. Более того, если не применять специальных мер политики противодействия, то применительно к городам переход от фазы роста к фазам стагнации и упадка является неизбежностью (подробнее об этом – в следующем разделе).

Напротив, для политика признание депрессивности своей территории в качестве нормы равнозначно самоубийству. Поэтому приходится пользоваться эвфемизмами: «Нет депрессивных территорий, есть территории, где не выявлены точки роста» 2. Кроме того, какими методами может осуществляться «конкуренция между территориями»? Как последние получают ресурсы? В условиях «квазигосударств» это не может происходить иначе, как в политическом пространстве с помощью методов политической борьбы.

Частью такой борьбы являются идеологии, точнее, мифы территориальной политики. В данном случае под мифом понимается инструментальная идеологическая концепция, принимаемая членами общества на веру. Будучи внешне правдоподобным, миф либо не требует научной верификации, либо даже включает в себя некоторые наукообразные построения. Можно выделить следующие три мифа:

1. Выравнивание уровня жизни населения различных территорий. Этот лозунг территориальной политики провозглашался в советское время и входил в непосредственное противоречие с необходимостью освоения природных богатств Сибири, Дальнего Востока, Севера. Поэтому в реальности действовал совершенно другой принцип, действие которого применительно к многоуровневой экономике охарактеризовал Ю. Яременко – принцип народнохозяйственных приоритетов. Градообразующим предприятиям в Москве, Санкт-Петербурге, некоторых других европейских городах-миллионниках ограничивали возможность набора рабочей силы, строительства жилья; в то время как в приоритетных городах жилье работникам предоставлялось сравнительно быстро, заработная плата была выше, снабжение товарами, – лучше и т.д. 3

Миф 1. Выравнивание уровня жизни населения различных территорий

Идеологиятребование не только юридического, но и экономического равенства
Практика власти- сдерживание роста мегаполисов;

– строительство «приоритетных» городов;

– борьба за власть и ресурсы между отраслевыми министерствами

Важнейшие следствия - рост социальной мобильности;

- повышение связности территорий

2. Региональный хозрасчет. Этот странный для экономиста лозунг наполнялся вполне конкретным политическим содержанием. В сущности, речь шла о возвращении к своеобразному «феодальному государству», когда в Центр уплачивалась какая-то фиксированная доля налогов, а в остальном – региональная элита самостоятельно распоряжалась всеми ресурсами, расположенным в регионах. Главным стал контроль за территорией, причем именно внутри административных границ в каждом случае начали строиться свои политико-экономические институты. Но в условиях ликвидации советских ведомств с их сложной системой коммуникации (административного торга) и приоритетов (целеполагания), по-видимому, трудно было ожидать чего-то другого. Сейчас кажется очевидным, что дальнейшее развитие шло в направлении роста регионального сепаратизма (а в ряде случаев – возникновении «национальных государств») и разрушении общего экономического пространства. Каждый регион в соответствии со своими представлениями начинал регулировать межрегиональную торговлю, «защищать» свои предприятия от конкуренции, что в конечном итоге вело к формированию территориальной автаркии и препятствовало экономическому росту. Однако в начале 90-ых годов это было совсем неочевидно. Наоборот, «региональный хозрасчет» представлялся идеальной формой территориальной конкуренции. В основе представлений об эффективности последней лежала идеалистическая гипотеза о связи демократии и экономической эффективности – если губернатор (мэр) не обеспечивает роста благосостояния территории, его переизберут; конкуренция региональных законодательств между собой способствует перетоку капитала и других ресурсов; вследствие первых двух посылок будут появляться эффективные модели региональной политики и экономики, на которые будут равняться остальные.

Несмотря на то, что региональный хозрасчет никогда не признавался в России в качестве официальной парадигмы территориальной политики, лозунг «берите суверенитета столько, сколько вам нужно» фактически основывался именно на этом мифе. Важно отметить, что в соответствии с этим мифом региональные и муниципальные элиты были непосредственно заинтересованы в социально-экономическом развитии мест, что, вслед за экономическим ростом, должно было обеспечивать рост бюджета и налогов.

Слом советской системы приоритетов и ликвидация советских промышленных министерств, замена этого типа коммуникации на «контроль за территорией» привели к предсказуемому, но, на мой взгляд, до сих пор неотрефлексированному в экономической теории результату. В советское время, благодаря системе приоритетов, освоение новых территорий сопровождалось ростом вертикальной социальной мобильности. Московский инженер, уехав на Север, мог быстро вырасти в директора, а потом стать руководителем регионального (или центрального) главка; питерский кандидат наук, уехав в Сибирское или Дальневосточное отделения Академии наук, при условии решения крупных народнохозяйственных задач, мог стать академиком… При этом уровень жизни населения многих малых и средних городов, оказывавшихся в приоритетном положении, как уже говорилось ранее, был выше, чем среднестоличный. Переход к «региональному хозрасчету» резко снизил уровень вертикальной социальной мобильности. «Рыночные регуляторы» автоматически сделали приоритетными места и территории, обладавшие монопольным положением; выражаясь языком микроэкономики, владевшими большой «экономической силой». Таковыми, естественно, стали большие города, региональные столицы, регионы с высокой плотностью населения и места с уникальными природными ресурсами. При этом едва ли не 90% территории страны, подавляющее количество сельских поселений, малых и средних городов стали отсталыми и депрессивными практически без всяких надежд на преодоление этой отсталости. Большая часть промышленных предприятий, размещенных в этих городах и поставлявшая продукцию на российский (союзный) рынок, оказалась от этого рынка «отсечена» региональными границами и впоследствии тихо «умерла». Причем это тоже сочеталось с представлениями о «сбалансированной территориальной структуре» 4. Здесь проявилось одно из обычных «фиаско рынка», связанное с неспособностью последнего довести до субъектов обмена через цены всю необходимую для принятий решений информацию. Однако и десять лет назад, и в наше время логика ситуации, похоже, не осознается.

Миф 2. Региональный хозрасчет

Идеологияконкуренция региональных институциональных условий
Практика власти- контроль за территорией;

- компромисс с корпорациями

Важнейшие следствия- строительство «корпоративного феодализма»;

- снижение социальной мобильности;

- разрушение связности

3. «Либеральная империя». Региональный хозрасчет, при всей его экономической абсурдности, в политическом отношении был опасным мифом и мог привести к распаду страны. Его место занял миф «либеральной империи», центром которой является свободный индивид, рационально действующий в пустом ровном экономическом пространстве и одновременно являющийся членом вертикально выстроенной иерархии социальных статусов в пространстве политическом. В. Глазычев, председатель комиссии Общественной палаты и известный эксперт в области местного самоуправления, так охарактеризовал это видение элит: «Что касается правительства, то там мы встречаем естественное противодействие МЭРТа, который видит страну не как карту, а как простую таблицу с надписями "регион" и "сумма трансферта". Минфин видит точно так же. В этом отношении у нас принципиальное столкновение позиций; то, что я предлагаю, подрывает в целом образ мира, который несут эти структуры. Это образ мира линейно управляемого. Понимание того, что люди живут на местах, что продукт создается на местах, а не на некоторой абстрактной территории, и не в функциональном месте под названием "региональная власть", просто отторгается определенными людьми. И это происходит отнюдь не потому, что они недостаточно умны, чтобы понимать слова; отторжение происходит на глубоком идеологическом уровне.

Региональная власть, губернаторы тоже пока не горят желанием поддержать такие изменения. Идеология пирамидального линейного управления фактически возлагает на губернатора функцию феодального откупщика, который обязан любой ценой собрать налоги; такая абсолютно доминирующая позиция на вверенной им территории их вполне устраивает». Этот миф фактически снимает вопрос о сбалансированной территориальной структуре – значение его становится примерно таким же, как вопрос об удельном весе зданий, выкрашенных в тот или иной цвет, в пределах административных границ одной территории. Очевидно, что нет смысла в том, чтобы процент, скажем, желтых зданий был во всех городах и регионах одинаков.

С другой стороны, один свободный индивид должен быть равен другому свободному индивиду вне зависимости от количества «желтых зданий» на территориях их проживания. Поэтому каждый из них должен получать одинаковое количество бюджетных средств по федеральным расходным мандатам. Правда, на это одинаковое количество одинаковых средств в разных местах оказывается совершенно разное количество бюджетных услуг (и услуг различного качества), но за то – все оказываются равны и свободны.

Миф 3. «Либеральная империя»

Идеологиясвободный человек в «пустом однородном» пространстве
Практика властистандартизация правовых норм при сохранении власти прежних элит
Важнейшие следствия- разрыв связности ВНУТРИ регионов;

- увеличение МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ дифференциации;

- снижение социальной мобильности

Принцип империи удивительным образом соединил точки зрения двух совершенно разных людей – А. Чубайса и А. Проханова во время поездки на Бурейскую ГЭС. В ходе обсуждения имперских принципов никто из них не задался вопросом – а что дает Бурейская ГЭС непосредственно Дальнему Востоку? Известно, что экономика региона крайне остро нуждается в электроэнергии, однако этот дефицит связан не столько с мощностями, сколько с линиями электропередач. К сожалению, ликвидации этого дефицита не происходит; большая часть энергии новой ГЭС экспортируется в Китай. Может быть, получаемая прибыль будет инвестироваться в строительство линий? Это вызывает большие сомнения: во-первых, прибыль аккумулируется в рамках акционерного общества «Гидро ОГК», а не в федеральной сетевой компании. А во-вторых, общество это находится в Москве.

Миф «либеральной империи» упраздняет необходимость предъявления, обсуждения и легитимации территориальной политики. Но он не отменяет борьбы за ресурсы, где естественным образом начинает побеждать «право сильного». Замечу, что борьба при этом идет зачастую не за частные, а именно за государственные, бюджетные ресурсы. В результате реализации мифа империи бедные становятся беднее, богатые – богаче:

Распределение федеральных инвестиций по регионам в рамках федеральной региональной политики 5

 26 регионов с наименьшими значениями ВРП на душу населения26 регионов со средними значениями ВРП на душу населения26 регионов с наибольшими значениями ВРП на душу населения
26 регионов с наименьшими объемами федеральных инвестиций на душу населенияАлтайский край, Брянская, Владимирская, Ивановская, Кировская областиУдмуртия, Хакасия, Белгородская, Волгоградская, Кемеровская, Курская, Новгородская, Омская, Оренбургская, Орловская, Смоленская областиБашкирия, Коми, Красноярский край, Иркутская, Липецкая, Пермская, Самарская, Свердловская, Тюменская, Ярославская области
26 регионов со средними объемами федеральных инвестиций на душу населенияДагестан, Мордовия, Тыва, Чувашия, Ставропольский край, Воронежская, Костромская, Пензенская, Тамбовская областиБурятия, Приморский край, Астраханская, Нижегородская, Новосибирская, Рязанская, Саратовская, Тверская, Тульская областиЯкутия, Хабаровский край, Архангельская, Московская, Сахалинская, Томская, Челябинская области
26 регионов с наибольшими объемами федеральных инвестиций на душу населенияРеспублики Адыгея, Алтай, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Калмыкия, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Курганская, Псковская, Ростовская областиЕврейская АО, Амурская область, Калининградская область, Читинская область, Калужская область, Краснодарский крайМосква, Санкт-Петербург, Карелия, Татарстан, Вологодская, Камчатская, Ленинградская, Магаданская, Мурманская области

Как обычно, при более близком рассмотрении и от либерализма, и от равенства мало что остается на практике: «В 2000 году по объемам промышленного производства на душу населения различия между самыми благополучными и самыми неблагополучными регионами составляли 64 раза, а в 2005 году эти различия выросли уже до 281 раза. Похожие цифры и по другим показателям. Разница в доходах региональных бюджетов на душу населения выросла за 5 лет с 50 раз до 194 раз. Объем инвестиций на душу населения – с 30 до 44 раз, уровень безработицы – с 29 до 33 раз» 6. Но в рамках мифов действует логика мифа: если мы считаем, что город с населением в 30 тысяч человек на равных конкурирует с городом с населением в 1,5 миллиона, то легко предсказать результаты такой конкуренции: малый город перестанет существовать, и никакое «правило Ципфа» 7 не поможет. Что, собственно, и происходит в нашей новой социальной реальности. Российские власти своей деятельностью дают прекрасное подтверждение теоремы социальной психологии У. Томаса: «Если человек определяет ситуацию как реальную, то она становится реальной по своим последствиям, независимо от того, насколько она в действительности реальна» 8.


1 В отличие, например, от домохозяйств, стран и предприятий, которые являются закрытыми системами. Если у предприятия расходы превышают доходы, возникает задолженность (и убытки), что впоследствии может привести к банкротству. То же самое касается и страны, и отдельного домашнего хозяйства.

2 Представитель президента в СФО А. Квашнин // Континент-Сибирь, 2006, №20.

3 Следует также отметить сравнительную слабость руководителей территорий – областных, районных и городских исполкомов народных депутатов по сравнению с «отраслевыми вертикалями». Говорить о специальной территориальной политике в этих условиях следует с большими оговорками. Власть и влияние имел СОПС при Госплане СССР, искавший варианты оптимального размещения производительных сил, но его отношения с исполкомами на местах нельзя напрямую сравнить с сегодняшней ситуацией.

4 Спустя десять лет, да еще в до-Интернетовское время трудно найти старые интервью и публикации российских политиков и экономистов. Но, если мне не изменяет память, тогда многими коллегами утверждалось, что развитие ВСЕХ сибирских и дальневосточных городов было обусловлено ВНЕЭКОНОМИЧЕСКИМИ причинами. А раз так, то и кризис этих поселений с последующим оттоком населения в европейскую часть следует признать абсолютно нормальным.

5 О. В. Кузнецова, А. В. Кузнецов. Распределение федеральных инвестиций по регионам в рамках федеральной региональной политики. Круглый стол «Актуальные проблемы развития федерализма в Российской Федерации», сентябрь 2006 г.

6 Из доклада А. Хлопонина на Госсовете 21.07.2006.

7 Правило Ципфа устанавливает взаимосвязь между численностью населения города и суммарным уровнем совокупного богатства, которым они располагают. Таким образом, в малом городе на душу населения теоретически должен создаваться (и распределяться) такой же объем душевого дохода, что и в крупном.

8 Подробное описание теоремы У. Томаса см., например, в Майерс Д. Социальная психология / Перев. с англ. - СПб.: Питер Ком, 1998.


Вернуться в Архив публикаций

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.