Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Сравнительный анализ отечественных и зарубежных коммунальных предприятий
Слесарев Д. А.

Сравнительный анализ отечественных и зарубежных коммунальных предприятий


Предлагаемый вниманию читателей материал содержит много интересных авторских наблюдений. Действительно, частичный переход к приборному учету не приводит к перестройке наших коммунальных организаций, а цели менеджмента принципиально отличаются в разных системах. Коммунальная реформа, по сути, буксует, не приводя к существенным изменениям поведения отечественных организаций. Дотации ЖКХ сменяются субсидиями населению, но с точки зрения муниципальных бюджетов от перемены мест слагаемых сумма не меняется.

При всей положительной реакции на попытку системного анализа проблемы вопросы остаются. Как нам перейти от отечественной системы к западной? В обязательном порядке внедрять приборный учет? Или заняться концессиями (торгами за право обслуживания муниципальных инженерных сетей)? Но пока переход к организации Дирекций Служб единого заказчика не принес ощутимых результатов.

В то же время ясно одно - необходимы комплексные меры по реформированию ЖКХ, в противном случае положение, действительно, будет оставаться прежним, медленно ухудшаясь по мере старения сетей и оборудования.


Введение

О российском жилищно-коммунальном хозяйстве принято говорить без особого пиетета. Ситуацией, сложившейся в отрасли, недовольны все - власти говорят об огромных дотациях на содержание ЖКХ, сами коммунальщики сетуют на низкие зарплаты и недофинансирование, а население недовольно постоянно растущими тарифами и низким качеством обслуживания. По прошествии десяти лет реформ жилищно-коммунальной сферы очевидно одно - практически никаких масштабных позитивных изменений в отрасли не произошло. Путей реформирования было придумано много - появление товариществ собственников жилья, внедрение служб единого заказчика и переход на контрактное оформление отношений, проведение торгов за право обслуживание жилья и пр. Но у всех на виду лишь один аспект реформ - постоянное удорожание коммунальных услуг (по научному это называется повышением доли оплаты коммунальных услуг населением). Очевидно, что в отечественном ЖКХ сложился особый тип хозяйствования, изменить который, по большому счету, не удается до сегодняшнего дня.

Констатируя то, что порядок вещей в отечественном коммунальном хозяйстве никого не устраивает, мы поневоле начинаем сравнивать положение дел в нашем ЖКХ с тем, как обстоит дело "у них" на Западе. Оказывается, что там такие же коммунальные предприятия, выполняющие те же функции - обеспечить в домах тепло, свет или воду (и, кстати говоря, часто являющиеся государственными) - работают совершенно по-другому. Характерные черты нашего ЖКХ - это нормативный способ учета потребления услуг, наличие дотаций на содержание ЖКХ, низкое качество оказываемых услуг (например, перебои в снабжении) и т. д. Для западных предприятий характерен учет потребления по счетчикам, контрактные отношения с потребителями, определенная децентрализация отрасли и многое другое.

Очевидная даже на первый взгляд разница позволяет сделать вывод о том, что, по-видимому, существует два наиболее общих типа хозяйствования в коммунальной сфере. Один из этих типов назовем "советским" (поскольку во многом он был сформирован во времена СССР), другой - "западным" (или частным).

Реформа жилищно-коммунального комплекса, по сути, должна привести к переходу от во многом не устраивающей нас "советской" системы к более привлекательной, западной. Очевидно, что такой переход должен сопровождаться системными преобразованиями отрасли. Исходной посылкой должно стать рассмотрение любого коммунального предприятия как сложной системы, включающей в себя целый комплекс взаимосвязанных подсистем, в числе которых можно выделить механизмы управления, финансов, ценообразования, маркетинга, стратегического планирования, материального стимулирования и др.

Чтобы понять, какие системные реформы необходимы отечественному ЖКХ, нужно определить, чем именно отличаются отечественные и западные коммунальные предприятия. Сравнению двух типов хозяйствования в коммунальной сфере с точки зрения системного анализа собственно и посвящена настоящая работа.

Многие особенности деятельности коммунальных предприятий, которые будут отмечены ниже, уже описаны в литературе и сами по себе не несут ничего нового; однако, по-видимому, системный анализ двух типов хозяйственных систем в коммунальном хозяйстве до сих пор еще не проводился.

Некоторые особенности функционирования жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммунальная сфера - это многоотраслевой комплекс, оказывающий огромное влияние на экономику страны. Чтобы убедиться в этом, достаточно привести лишь небольшую часть данных, характеризующих ЖКХ.

Стоимость основных фондов отрасли - около 1 трлн. рублей (т. е. четверть основных фондов страны). Численность занятых в ЖКХ составляет более 4 миллионов человек, общее число предприятий отрасли - более 52 тысяч, которые в 1998 г. оказали услуг на 360 млрд. рублей.

Коммунальная энергетика потребляет более 20% электрической и около 45% тепловой энергии, производимых в России. Коммунальная энергетика включает в себя 56 тыс. отопительных котельных, более 75 тыс. километров тепловых сетей, 500 тыс. км воздушных и кабельных электросетей. Общая протяженность водопроводных сетей составляет 444,2 тыс. км, канализационных - 107,5 тыс. км. Мощность водопроводов достигает 90,3 млн. куб. м в сутки, а очистных сооружений канализации - 54,7 млн. куб. м 1. Объем суммарных государственных дотаций в отрасль в 2001 году составил 129 млрд. руб.

Строго говоря, производственная структура ЖКХ состоит из четырех подотраслей:

  • жилищное хозяйство,
  • ресурсоснабжение,
  • благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, санитарная очистка, утилизация отходов),
  • бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, ритуальное обслуживание) 2.
В сферу нашего исследования попадает вторая подотрасль из этого списка. Однако термин ресурсоснабжение не совсем привычен - чаще всего эти виды деятельности (оказание услуг по энерго-, тепло-, водоснабжению и водоотведению) объединяют под другим названием - коммунальное хозяйство.

Предприятия коммунального хозяйства в силу специфики их деятельности являются на локальных (местных) рынках естественными монополистами. В экономической теории под естественной монополией понимается такая ситуация на рынке, когда удовлетворение спроса на нем наиболее эффективно в отсутствие конкуренции. Как правило, выделяют три необходимых условия существования естественной монополии:

  • существенный эффект масштаба (по мере роста объема производства затраты на единицу продукции существенно понижаются, причем наибольший эффект достигается, когда один производитель охватывает весь рынок);
  • низкая эластичность спроса по цене (спрос на данном рынке слабо зависит от цены на товары и услуги естественных монополий);
  • низкий эффект замещения (товары и услуги естественных монополий уникальны для потребителя, и их нельзя заменить в потреблении другими товарами или услугами).
Помимо этого, часто говорят о высоких барьерах входа на рынок - для того, чтобы начать деятельность на этом рынке, новой фирме необходимы большие первоначальные вложения в основной капитал.

Тот факт, что большинство предприятий ресурсоснабжения удовлетворяют всем этим условиями и, следовательно, являются естественными монополиями, определяет необходимость контроля за ценами на предоставляемые ими услуги. В нашей стране это осуществляется путем прямого регулирования тарифов коммунальных организаций региональной энергетической комиссией, региональными и местными властями.

Отметим еще несколько особенностей. Любое предприятие водоснабжения, по сути, перекачивает воду из поверхностных или подземных источников потребителям и от потребителей обратно в поверхностные источники, осуществляя при этом очистку воды (при этом предприятие несет значительные - 40-50% всех издержек - энергетические затраты). В этих условиях оказание услуг по водоснабжению и водоотведению наиболее эффективно в условиях монополии.

Теплоснабжающие же организации нагревают до нужной температуры воду и подают ее в отопительные сети и сети горячего водоснабжения (при этом затраты на энергоносители и воду могут доходить до 75% всех затрат, понесенных организацией). В зависимости от конкретных условий более эффективным может оказаться как централизованное, так и децентрализованное оказание услуг теплоснабжения. Если город расположен компактно, то одна или несколько мощных высокопроизводительных котельных могут достаточно эффективно централизованно оказывать услуги теплоснабжения 3. Однако в общем случае децентрализация (т. е. приближение источников тепла к потребителям) выгоднее и дешевле. России в наследство от СССР досталась развитая сеть централизованного теплоснабжения. Но в очень многих западных странах теплоснабжающие организации вообще отсутствуют - в каждом доме стоит собственный котел (heater), и жильцы платят только за топливо для этих котлов (газ, солярку и т. д.).

Неявный контракт между потребителями и производителями

Исходным пунктом в исследовании систем хозяйствования в коммунальной сфере являются особенности неявного контракта между потребителями и коммунальными предприятиями. Неявный контракт в данном случае описывает, во-первых, способ финансовых расчетов между продавцом и покупателем (за что именно потребитель платит производителю), а во-вторых, как именно устроены взаимоотношения между сторонами.

В западной системе потребитель оплачивает объем реально оказанных ему услуг. Такую возможность ему дает наличие счетчиков (приборов учета) тепла, воды и т. д. Счетчики устанавливаются повсеместно как в частном секторе (одно- или двухэтажных домах), так и в многоквартирных домах, собственник которых сдает квартиры в наем. Как правило, счетчики устанавливаются таким образом, что работники коммунальных предприятий имеют возможность снять показания без участия жильца. В частных домах показания счетчиков можно снимать, не заходя в дом, а в многоквартирных домах счетчики размещают в подсобных помещениях (отметим, что речь идет именно о квартирных счетчиках). В любом случае, сумма в счете, который выставляет потребителю коммунальная организация, рассчитывается по показаниям счетчиков. Как следствие, общая выручка коммунальной организации образуется за счет реально оказанных услуг потребителям.

Мы не знаем точно, как рассчитывается тариф в западной системе - можно предполагать, что используется сложившийся объем потребления. Но очевидно, что при планировании бизнеса - сопоставлении будущих прибыли и затрат - используется только объем выручки, полученный по данным приборного учета.

В коммунальной сфере (впрочем, как и в сфере обслуживания жилья) работают частные фирмы, которые заключают договора на обслуживание с жильцами или домовладельцами. При этом могут существовать крупные мультисервисные (многопрофильные) предприятия, оказывающие целый спектр коммунальных услуг.

Вся коммунальная инфраструктура может оставаться муниципальной собственностью и передаваться частным предприятиям в концессию. Соблюдение стандартов качества регулируется местными властями.

Предприятие выставляет счет потребителю, исходя из реального объема оказанных услуг (по счетчику). Такая ситуация требует, разумеется, полного покрытия затрат коммунальной организации потребителями.

Перекрестное субсидирование в нашем понимании, когда население дотируется за счет предприятий, в данном случае отсутствует. Наоборот, существуют скидки на объем поставки, что делает услуги в этой отрасли для населения более дорогими, чем для промышленных предприятий.

Что касается советской системы, то в данном случае коммунальное предприятие выставляет счет на оплату услуг, исходя из норм потребления того или иного вида ресурсов. Нормы рассчитываются самими коммунальными предприятиями с учетом климатических условий данной местности и качества жилого фонда. Как правило, нормируется потребление коммунальных услуг на единицу жилой площади (на отопление одного квадратного метра жилой площади в месяц требуется столько-то гигакалорий тепла) или на одного человека (например, считается, что один человек в день потребляет 200-300 литров холодной и 100-200 литров горячей воды, соответственно, стоков на одного человека приходится около 400 литров). Затем, зная общую площадь квартиры, а также количество человек, проживающих в ней, можно рассчитать полную стоимость той или иной коммунальной услуги в месяц для одной семьи. Очевидно, что объем собственно оказанных услуг при этом не играет роли - холодную воду могут отключить, а горячая вода, на самом деле, оказывается чуть теплой.

На наших коммунальных предприятиях в практически любых видах отчетности предусматривается только один объем своих услуг - объем их производства. Скажем, в квартальных отчетах о деятельности предприятий расшифровываются статьи затрат и объем производства услуг. А объем потребленных услуг рассчитывается путем вычитания из объема производства нормативных потерь (10-15%). Кроме того, тарифы рассчитываются исходя из нормативных объемов потребления.

Можно смело утверждать, что объемы производства и потребления для наших коммунальных предприятий суть синонимы. В самом общем случае, нормативный способ учета потребления услуг позволяет предприятиям так или иначе предъявить к оплате весь объем произведенных услуг (независимо от того, сколько было потреблено, а сколько потеряно в сетях, в том числе из-за аварий или прорывов).

И коммунальные предприятия, и предприятия по обслуживанию жилья находятся в муниципальной собственности. Отдельные квартиры в жилых многоквартирных домах принадлежат жильцам, однако сами дома (здания), по сути, не принадлежат никому.

Никаких договоров между потребителями (как квартиросъемщиками, так и коммерческими фирмами) и производителями не заключается. Коммунальные предприятия предоставляют услуги по доставке тепла, горячей, холодной воды предприятиям, обслуживающим жилье (жилищно-коммунальным управлениям), хотя и между ними не существует формальных договоров. Расчеты между коммунальщиками и ЖКУ ведутся "по отгрузке", а не по "получению" продукции.

Платежи с населения взимают именно ЖКУ. Потребителю выставляется единый счет, в котором объемы потребления рассчитаны по нормам. Очень часто в счете не приводится расшифровка стоимости различных видов услуг. Деньги от потребителей поступают на расчетный счет ЖКУ. После этого должно происходить "расщепление" платежей - каждому коммунальному предприятию перечисляются положенные ему суммы. При этом точность такого "расщепления" бывает весьма условной - ЖКУ запросто может оставить себе средств сверх положенного, не перечисляя их тому или иному коммунальному предприятию. В том случае, если на местном рынке функционирует одно многопрофильное предприятие, ситуация принципиально не меняется - происходит перераспределение доходов между различными подразделениями (например, в пользу более убыточных) 4.

Указанное различие в способе учета оказываемых услуг собственно и определяет специфику отечественной коммунальной сферы. Западное предприятие планирует свою деятельность по объему сбыта своих услуг (он четко известен благодаря счетчикам). А наше предприятие - в сущности, по объему производства услуг (сколько бы ни произвел, все можно предъявить к оплате). Таким образом, в советской системе действует неявный контракт, в соответствии с которым производятся расчеты, в отличие от формального договора, по которому потребитель должен платить только за реально поставленную услугу.

Нужно отметить, что это базовое отличие является тем фундаментом, на котором, по-видимому, и выстраиваются обе системы хозяйствования в отрасли. Чтобы более подробно описать разницу между указанными системами хозяйствования, следует остановиться на подсистемах - особенностях внутреннего управления, финансов, ценообразования, материального стимулирования, государственного регулирования.

Цели внутреннего управления (менеджмент)

Считается, что при прочих равных условиях частная фирма работает более эффективно, чем государственная. В условиях полной оплаты услуг потребителями фирма может ориентироваться на максимизацию прибыли. При этом процессы ценообразования контролируются регулирующими органами.

Известно, что отраслям естественных монополий присущ эффект масштаба - по мере роста объема выпускаемой продукции средние издержки существенно понижаются. В экономической теории считается, что линия общих издержек естественной монополии имеет L-образный вид, представленный на следующем графике:

Рис. 1. Линия долгосрочных издержек естественной монополии.

При установлении цены (тарифа) регулирующим органом на уровне ниже общих издержек (P1) у монополии есть два выхода:

1. при сохранении приблизительно того же объема производства (Q1) либо требовать увеличения тарифа (а это при наличии жесткого контроля достаточно проблематично), либо, как принято говорить, работать более эффективно.

2. увеличить объем производства (до Q2), чтобы достигнуть безубыточности при той же цене на выпускаемую продукцию.

Для западной системы, когда объем потребляемой продукции точно известен, второй вариант не подходит. Зато определенное поле для деятельности есть в первом варианте, например, повышение эффективности собственной деятельности может предусматривать внедрение системы стимулов для работников предприятия, направленной на повышение производительности труда.

В рамках советской системы, когда объем выпускаемой продукции можно только оценить, но никак не подсчитать, наиболее вероятным вариантом развития событий следует считать второй вариант. Коммунальное предприятие имеет возможность номинально загружать производственные мощности для достижения безубыточности. При этом никаких управленческих или технических нововведений не требуется.

Следует подчеркнуть, что в условиях западной системы могут работать как частные, так и государственные фирмы. В качестве весьма эффективной государственной фирмы часто приводят пример водоснабжающей организации столицы Чили Сантьяго. Несмотря на то, что фирма является государственной, в ней создана такая система стимулирования, привязывающая доходы менеджеров к финансовым результатам работы фирмы, а зарплаты рабочих к росту производительности труда, что компания работает, по крайней мере, не менее эффективно, чем многие частные компании Западной Европы.

Вопросы собственности и участие государства

Западная система. Практически повсеместно, во всех странах, коммунальные услуги (да и вообще все, что связано с жильем) характеризуются как "жизненно важные". Как следствие, обеспечение населения этими услугами всегда осуществляется при активном участии государственных органов. Степень этого участия варьируется в разных странах, однако, в настоящее время преобладающим следует признать существование различных видов концессий, когда государственный орган власти (региональный или местный) предоставляет на длительный срок частной организации право на оказание коммунальных услуг, но оставляет за собой право контролировать ее деятельность. При этом концессия может предусматривать строительство частной фирмой новых сооружений и коммуникаций и получение дохода на вложенные инвестиции в длительном периоде. Выбор той или иной частной фирмы осуществляется посредством организации торгов, на которых побеждает фирма, предлагающая наиболее выгодные условия. Договор концессии всегда предусматривает как жесткий контроль за процедурами ценообразования, так и за соблюдением стандартов качества на оказываемые услуги.

Нужно отметить, что указанная ситуация с преобладанием различных форм концессий появилась только в последние десятилетия благодаря общей тенденции к дерегулированию и приватизации государственной собственности. Ранее же в коммунальной сфере действовали только государственные предприятия. Однако по сравнению с советской системой это практически не играет никакой роли. Очевидно, что в западной системе институциональная среда такова, что отношения принципиально не изменяются от того, с кем потребитель имеет дело - с частной или государственной фирмой. Некие общие элементы системы сохраняются в любом случае,- скажем, контрактное оформление отношений или индивидуальный учет потребления. Тем не менее, в настоящее время считается, что внедрение торгов за франшизу позволяет увеличить эффективность системы и минимизировать потери общества от монопольного положения коммунальных предприятий.

Выделяют четыре общих подхода к регулированию ресурсоснабжающих отраслей, принятые в разных странах 5.

В рамках американского подхода были сформированы большие комиссии на федеральном, штатном или локальном уровне в зависимости от юрисдикции, под которой находится рассматриваемая отрасль (например, отрасль водоснабжения регулируется, в основном, на местном уровне, в то время как электроснабжение - на уровне штата). Медлительность этих комиссий и их бюрократические черты в определенной степени дискредитировали эти органы.

В восьмидесятых годах нашего столетия была разработана английская модель регулирующих органов. На волне приватизации коммунальных предприятий англичане озаботились созданием менее бюрократических и более прозрачных регулирующих органов. Была предложена идея, согласно которой полную ответственность за деятельность каждого регулирующего органа нес один человек. Считается, что в некоторых отраслях этот подход себя оправдал, а в некоторых (например, в электроэнергетике) - нет.

Третий подход - немецкий. В Германии значительная власть отдана региональным правительствам и правительственным органам на местах. Результатом существования такой децентрализованной системы стало развитие регулирующих органов на разных правительственных уровнях. В отрасли водоснабжения, предприятия которой являются локальными монополиями, такой подход оказывается оправданным, но в сложной системе энергоснабжения возникает определенная путаница.

Последняя, французская модель,- самая централизованная. Большинство коммунальных предприятий находилось не так давно в государственной собственности. Общепризнанно, что монопольная власть была в действительности сильно ограничена существованием больших и компетентных бюрократических управлений на уровне министерств и высокой компетентностью управляющих государственными предприятиями, так же как и присутствием влиятельных групп интересов для проверки их решений (в основном профсоюзов).

Так или иначе, но все эти четыре модели сходятся в одном - регулирующие органы определяют правила игры для частных предприятий-конкурентов, защищают права потребителей, гарантируют выполнение стандартов качества на эти "жизненно важные услуги". В идеальном случае вся система выглядит как децентрализация с контролем по отклонениям.

Советская система. В Союзе вся "социалка", в которую включалась и коммунальная сфера, находилась на балансе предприятий. Для населения тарифы были минимальными за счет перекрестного субсидирования или прямых дотаций со стороны предприятия-балансодержателя. В новой России в процессе муниципализации коммунальные предприятия стали в массовом порядке передаваться муниципалитетам и приобретать форму муниципальных (или государственных) унитарных предприятий.

Принципиальным моментом здесь является то, что ЖКХ в России - это дотируемая отрасль. Как уже говорилось ранее, выделяют две группы потребителей коммунальных услуг - это население и прочие потребители. Формально в теплоснабжении и водоотведении утверждается единый тариф для всех потребителей. Однако по этому тарифу услуги предоставляются только прочим потребителям. Согласно концепции жилищно-коммунальной реформы, население должно оплачивать не весь тариф, а определенную его долю. Предполагается постепенно повышать эту долю и довести ее, в конечном счете, до 100%. В Калужской области, например, доля оплаты коммунальных услуг населением сейчас составляет 50%. Возникающую разницу должны возмещать местные и региональные бюджеты.

Значительную долю в расходной части местных бюджетов занимают именно расходы на содержание жилищно-коммунальной сферы. Кроме того, дотации на ЖКХ (как компенсация доли тарифов, не оплачиваемой населением) передаются на местный уровень из федерального и региональных бюджетов. Как следствие, значительная часть финансовых потоков, связанных с ЖКХ, концентрируется в рамках государственных структур управления. А поскольку денег на местах на ЖКХ не хватает (бюджеты принимаются с дефицитом, а дотации из федерального центра зачастую не доходят, а "застревают" в регионах), то при возникновении каких-либо проблем всегда есть возможность сослаться (и, наверное, справедливо) на верхние уровни власти. По сути, муниципалитеты снимают с себя ответственность за жизнеобеспечение населения - в случае возникновения крупных аварий проблему будет решать МЧС 6. В результате, советская система выглядит как централизованная административная система.

Ценообразование

В СМИ широко растиражирован тот факт, что на наших коммунальных предприятиях общепринят затратный механизм ценообразования.

Вообще говоря, при расчете тарифов на коммунальные услуги на наших предприятиях применяется стандартный механизм ценообразования по полным затратам. Учитываются все издержки, которые несет организация,- закупка энергоресурсов, ФОТ, материалы, амортизация, налоги, накладные расходы. Затем в цену закладывается рентабельность (20-25%), и таким образом получается "экономически обоснованный тариф" на услуги организации. Кстати говоря, такие расчеты проводятся довольно часто - для того, чтобы продемонстрировать регулирующим органам возросшие затраты и тем самым обосновать необходимость повышения тарифа.

Далее эти расчеты представляются на рассмотрение в органы, призванные регулировать деятельность коммунальных организаций (в их числе - региональные энергетические комиссии, региональные, а также местные власти). После определенного периода согласований принимается решение об утверждении тарифа.

Проблема заключается в том, что чем больше затрат будет заложено в цену, тем большую прибыль получит коммунальная организация. Это, собственно, и есть тот самый описываемый в популярных общественно-политических СМИ "затратный механизм ценообразования", способов бороться с которым в нашей стране еще не придумали.

Как же обстоят дела "у них"? Во всем мире ценообразование на услуги коммунальных предприятий регулируется государством. Выделяют три самых распространенных метода ценообразования на коммунальные услуги.

Первый метод - регулирование рентабельности производства. Во многом этот метод аналогичен принятому у нас установлению предельного уровня рентабельности, закладываемого в тариф на коммунальные услуги, однако на Западе рентабельность включает в себя еще и процент за капитал.

Метод RPI-X (принятый в Великобритании) заключается в том, что тарифы на коммунальные услуги могут увеличиваться только в соответствии с уровнем инфляции (например, на 1% в месяц). Вдобавок считается, что коммунальные предприятия должны работать эффективнее экономики в целом, поэтому, на самом деле, тариф следует увеличивать чуть медленнее общего уровня инфляции.

Наконец, третий метод - участие в прибыли. Общая сумма прибыли коммунального предприятия должна быть всегда одинакова. Если размер прибыли превышает предельно допустимую величину, то возникший излишек прибыли изымается государством.

Считается, что первый метод, который еще называют "издержки плюс прибыль" наиболее распространен по сравнению с остальными, которые все-таки приняты лишь в нескольких странах. И на первый взгляд, он не только аналогичен общепринятому в России методу, но у него те же недостатки. Ведь данные о затратах приводятся самими фирмами, и, по большому счету, доверять им можно с определенной осторожностью. Поэтому регулирующие комиссии так или иначе пытаются проверять достоверность этих данных. Частично решить проблему достоверности можно путем проведения аудиторских проверок на предприятиях или использования неких ориентиров - издержки рассматриваемого предприятия можно сравнить с аналогичными предприятиями в соседних городах или регионах и использовать их в качестве ориентира. Поскольку на западе местные власти ответственны за ЖКХ, то подобные процедуры входят в сферу их интересов.

В противоположность западной системе у нас никакого желания заниматься подобными проверками нет ни у местных, ни, тем более, у региональных властей. Аудиторские проверки по анализу тарифов коммунальных организаций заказывают только наиболее продвинутые в плане реформирования ЖКХ муниципалитеты. При этом нужно отметить, что подобная "продвинутость" определяется, в первую очередь, личным интересом (т. е. энтузиазмом), скажем, только что избранного мэра. И вовсе не обязательно, что следующий выбранный мэр будет с таким же вниманием относиться к коммунальному комплексу. В массе же своей муниципалитеты вообще не задумываются о таких вещах и сосредотачивают свои усилия на получении тех дотаций, которые предусмотрены для них в региональном бюджете.

Стратегическое планирование

Стратегическое планирование должно обеспечивать достижение конкурентных преимуществ компании на рынке в долгосрочной перспективе. Очевидно, что определенное влияние на процедуры стратегического планирования на предприятиях накладывает специфика их отраслевой принадлежности.

Для предприятия, работающего в рамках западной системы, элементы стратегического планирования появляются уже на этапе входа на рынок (в процессе торгов за франшизу). Фирма должна убедить регулирующие органы в том, что в течение ближайших лет фирма обеспечит наиболее выгодные условия для потребителей по сравнению с конкурентами. Кроме того, западное предприятие, работающее на условиях концессии, заботится о том, чтобы не потерять рынок - обеспечение бесперебойного снабжения и соблюдение стандартов качества обязательны (в противном случае это приведет к уходу с рынка). В долгосрочной перспективе возникает дифференциация жилого фонда в зависимости от его особенностей, затрат на его содержание и объемов необходимых ремонтов. Кроме того, фирма должна быть готова к новой процедуре торгов или изменению условий концессии в будущем.

В советской системе положение коммунальных предприятий как естественных монополий ничем не ограничено. Элементы стратегического планирования в данной ситуации отсутствуют. Вытеснить фирму с рынка невозможно, поэтому о получении конкурентных преимуществ заботиться не имеет смысла. Дотационность отрасли и особенности мотивации менеджеров приводят к тому, что фирма ориентирована на "проедание" имеющихся ресурсов. Обеспечение развития инфраструктуры (перекладка труб или внедрение энергосберегающих технологий) вменяется в обязанность государственным и местным органам власти.

Выводы

Во-первых, нужно отметить, что переход от нормативного учета поставок коммунальных услуг к приборному (по-видимому, более предпочтительному) возможен только в том случае, если счетчики установлены, по крайней мере, у большинства потребителей. Сама по себе установка счетчиков в отдельно взятой квартире или доме никак не может повлиять на работу коммунальных предприятий. Сейчас, как правило, установка счетчиков немногочисленными ТСЖ или частными домовладельцами происходит из-за желания получить денежную выгоду уже в следующем месяце. Попросту считается, что нормы потребления сильно завышены, и если поставить счетчик, то плата за коммунальные услуги существенно снизится. Однако опыт установки счетчиков во многих городах позволяет сделать вывод, что такой выгоды может не возникнуть. Степень этой выгоды зависит в первую очередь от правильности расчета норм потребления коммунальных услуг. Если нормы сильно завышены, то эффект, безусловно, будет. Но во многих случаях нормы достаточно достоверно отражают реально сложившиеся объемы потребления ресурсов в данном городе или регионе. Кроме того, в том случае, если после установки счетчиков оказывается, что объемы потребления существенно снизились, ничто не мешает коммунальной организации скорректировать тариф (разумеется, в сторону увеличения), вследствие чего плата за коммунальные услуги возрастает, и счетчик уже себя не окупает. А в тех случаях, когда оказывается, что плата по счетчику только увеличилась (это означает, что изначально нормы были занижены), возникает желание вернуть все обратно и платить как и раньше, по нормам.

На самом деле, эффект от внедрения счетчиков следует ожидать в долгосрочном периоде, и связан он, в первую очередь, с определенным изменением стереотипов поведения потребителей. Люди должны привыкнуть к тому, что за всю воду, которая льется у них из крана, придется платить. И это касается не жителей одного или нескольких домов, а абсолютно всех.

С другой стороны, коммунальное предприятие совершенно не волнует тот факт, что счетчики установлены в десятке или даже сотне квартир или нескольких домах (то есть доля домов и квартир, оборудованных счетчиками, невелика). Однако ситуация определенным образом меняется, если количество установленных счетчиков превышает некоторую критическую массу, и большую часть выручки предприятие начинает получать по данным приборного учета.

Параллельно с установкой счетчиков должны измениться описанные подсистемы коммунальных предприятий. Скажем, получить эффект от приборного учета невозможно (да и сам по себе приборный учет не может существовать), если сохраняется традиционная схема отгрузки тепла или воды жилищным управлениям, а не собственно потребителям. Но перестроить работу в этом отношении достаточно сложно - на большинстве коммунальных предприятий (водо- и теплоснабжения) отделов по работе с потребителями нет вообще. Возможно, что в наших условиях часть работ (например, по снятию показаний со счетчиков и расчетам с потребителями) могут на себя взять службы единого заказчика.

Другой принципиальный момент - это дотации на содержание отрасли. Тот факт, что в западной системе работают, как правило, частные компании, не должен вводить в заблуждение - от этого государственная поддержка социально незащищенных слоев населения никуда не исчезает. Однако в западной практике дотируется не предприятие, а потребители, для которых услуги слишком дороги. У нас постепенно вводится подобная практика, получившая название субсидий на оплату коммунальных услуг. Семье предоставляется субсидия, если общая плата за обслуживание жилья и коммунальных услуг превышает определенную долю доходов семьи (20-25%). Однако нельзя забывать, что основанием для выдачи субсидии служит опять таки нормативный учет - общая плата (которая не должна превосходить 20-25% общих доходов семьи) рассчитывается по нормам. Разумеется, никакого стимула к экономии потребления коммунальных ресурсов (а в семье с низкими доходами, по идее, такие стимулы должны быть) нет в принципе.

Практически единственным видимым изменением в коммунальной сфере сегодня является увеличение доли оплаты коммунальных услуг населением. Этот процесс, хоть и медленно, но идет. Рано или поздно населению придется оплачивать 100% стоимости услуг. И несмотря на то, что ощутимо растет количество семей, которые обращаются за субсидиями на оплату коммунальных услуг, бремя, связанное в дотациями на содержание ЖКХ, в той или иной мере с бюджетов будет снято 7. Но того, чего ждут от реформ потребители (в первую очередь, повышения качества обслуживания), таким образом достичь не удастся. Вышеописанные подсистемы коммунальных предприятий во многом остаются неизменными.

Залогом живучести существующей системы являются как пассивность местных властей (для которых реформа превращается в выбивание причитающихся средств в региональном бюджете), так и сами коммунальные предприятия, руководители которых хоть и негодуют по поводу вечного недофинансирования, но перестраивают собственную деятельность с большой неохотой.

Сложно сказать, насколько на сложившееся положение дел повлияет уже не один раз описанная угроза "коммунальной катастрофы", связанной с массовым выбытием основных средств в коммунальной сфере, и станет ли она импульсом для структурных изменений отрасли. Существует большая вероятность того, что решение проблем сведется к выбиванию финансовых ресурсов на обновление коммунальной инфраструктуры в вышестоящих (в первую очередь, федеральных) органах власти при сохранении существующей системы хозяйствования.


1 Чернышев Л. Н. Экономика городского хозяйства. - М., 1999.- C. 15.

2 Там же, с. 28.

3 Это прекрасно видно на примере города Обнинска. Город с населением 100 с лишним тысяч человек расположен очень компактно (практически отсутствует частный жилой сектор) и отапливается, по большому счету, от одной крупной котельной мощностью 92 Гкал в сутки. При этом себестоимость тепла оказывается гораздо ниже, чем в городах-соседях.

4 Стоит отметить, что реформа ЖКХ незначительно изменила описанное положение: в некоторых случаях появились договора между жильцами и ЖКУ. Однако в основном ситуация остается прежней.- Прим. ред.

5 Контракты и издержки в ресурсоснабжающих подотраслях жилищно-коммунального хозяйства. Под ред. Шаститко А. Е.- М.: ТЕИС, 2000.- С. 139.

6 Следует признать, что события последних двух зим делают такую позицию ошибочной - в случае больших "проколов" (скажем, размораживания отопительных систем целых городов) первым снимут именно мэра.

7 Это спорное утверждение. Одновременно с ростом тарифов на услуги коммунальных организаций для населения растет и количество предоставляемых субсидий. Так, например, в миллионном Омске в 2001 г. их получали в первом полугодии 2001 г. - 78 тыс. семей, во втором - уже 110 тыс. (оценка). Это - примерно 40% населения (при среднем составе семьи в 4 человека). Вполне можно ожидать, что при том способе реформы, которое избрало федеральное правительство, единственным результатом реформы ЖКХ будет замена дотаций ЖКХ субсидиями населению. При этом затраты бюджета останутся в целом практически неизменными, если, конечно, не считать того, что центр и регионы полностью "сбросят" объемы финансирования ЖКХ на местное самоуправление, "отчитавшись" через федеральные СМИ, что теперь-то эта отрасль стала бездотационной.- Прим. ред.


Вернуться в Архив публикаций

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.