Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Совершенствование взаимодействия между органами центральной, региональной и местной власти

Проект ТАСИС
(группа 2, ТАСИС-2)
Аналитический доклад 1

 

 

 

Ореховский П. А.

Совершенствование взаимодействия между органами центральной, региональной и местной власти

Сравнительный анализ опыта России, Франции и Германии (участницы проекта) и других стран

Часть I. Определение контуров исследования


1. Основные противоречия современного государственного устройства России: задачи настоящей концепции

Широко распространено мнение о том, что выборность глав местного самоуправления приводит к разрушению государства. Эта выборность, однако, не приводит к разрушению европейских государств и США, а в России, якобы, приводит. И ведь что интересно - конфликты между главами МСУ и губернаторами в Приморском крае, Свердловской, Омской, Новосибирской областях, Удмуртии (Ижевске) и других регионах и республиках России внешне подтверждают это мнение.

Однако и федеративное устройство России можно рассматривать как угрозу ее целостности. И выборность глав регионов и республик в этой связи также начинает внушать серьезные опасения, и мнение это также не раз звучало в прессе. Но почему тогда успешно функционирует федеральное устройство США и ФРГ? Или особенности многонационального населения России и столь огромной ее территории действительно таковы, что здесь эффективно работает только модель абсолютной монархии?

Интересно, что современная Россия уже имела опыт управления назначенных губернаторов и глав городских администраций, в 1992-1994 гг. Но эффективность этого управления была относительно невысока. И где гарантии того, что отмена выборов глав исполнительной власти приведет к улучшению качества принимаемых управленческих решений?

Неэффективная работа государственного аппарата России обусловлена множеством причин. В их числе - и инерция советского времени, и межличностные конфликты, и коррупция. Тем не менее, по нашему мнению, все эти причины являются субъективными и преходящими. Главной же объективной причиной, порождающей конфликты и мешающей развитию общества, является противоречие между организацией экономических процессов жизнеобеспечения населения и действующей схемой государственного устройства. Это противоречие реализует себя во множестве форм и является подоплекой большинства сегодняшних конфликтов между различными уровнями и субъектами власти.

Коротко рассмотрим экономическую политическую стороны этого противоречия.

Экономический механизм конфликта состоит в следующем. Предположим, в городе N в губернии Х развивается промышленность, дающая прирост налоговых поступлений, в то время как в остальных населенных пунктах по разным причинам экономическая ситуация остается сравнительно плохой. Результатом сложившейся ситуации будет пересмотр областным руководством нормативов регулируемых налогов - и общественный сектор города N, за развитие которого в первую очередь отвечает местное самоуправление, не получит почти никакого прироста финансовых поступлений от экономического роста. При этом в действиях исполнительной власти субъекта Федерации также есть своя логика: она заботится об исполнении государственных полномочий, обеспечивая гражданам равные права на образование, здравоохранение и т.д. Как результат, несмотря на то, что законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается формирование нормативов распределения регулируемых налогов на долгосрочной основе, повсеместно они пересматриваются при утверждении региональных и республиканских бюджетов каждый год.

В свою очередь, перенос этого противоречия дает представление об экономических корнях конфликтов регионов и республик с федеральным Центром. Ситуация здесь во многом повторяет ситуацию внутри субъектов Федерации. Общим следствием такого механизма перераспределения бюджетных средств является процесс устойчивого снижения числа муниципальных образований и субъектов Федерации, являющихся чистыми финансовыми донорами 2.

Следует отметить, что переход от общего экономического спада к фазе роста, который имеет место в настоящее время, к сожалению, не устраняет рассмотренный механизм. С экономическим ростом будет расти и средняя бюджетная обеспеченность (в данном случае - рассчитываемая по объему доходов бюджета). Для того чтобы приблизиться к этому показателю, органы власти будут продолжать увеличивать объем перераспределения финансовых средств. Такая логика неизбежно способствует постепенному подавлению точек роста и возврату к фазе стагнации.

Политическая сторона рассматриваемого противоречия - в следующем.

В законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заложена норма, в соответствии с которой одно муниципальное образование не может входит в состав другого. Таким образом, фактически каждый населенный пункт может стать муниципальным образованием. В этом отношении такая административно-территориальная единица, как район, при выделении из него всех представляется, скорее, неким географическим понятием. И выделение так называемых "поселенческих" и "территориальных" муниципальных образований представляет собой только терминологическое затушевывание реальной проблемы.

Выделение новых муниципальных образований, получение ими соответствующего статуса означают на практике формирование новых политических элит внутри субъектов Федерации. Естественно, что по мере становления этих элит возникают конфликты со старым, относительно устоявшимся распределением властных полномочий. Наиболее яркими являются противоречия между различными уровнями власти по поводу распоряжения теми или иными объектами собственности или вокруг контроля за финансовыми потоками. Это неоднократно фиксировалось и в отечественной прессе. Однако в реальности конфликты могут возникать в самых разных сферах -в том числе, например, и относительно кадровой политики в области образования и здравоохранения.

Естественно, что аналогичные конфликты возникают и между федеральными ведомствами и органами управления субъектами Федерации. Все это привело к практике заключения договоров о разграничении полномочий между субъектами Федерации и центральным правительством. Но на местах муниципальные образования требуют того же: так, одному из авторов настоящего доклада довелось наблюдать подготовку подобного документа, регламентирующего отношения между городом Омском и Омской областью.

Небезынтересно отметить определенную симметричность правил сложившейся политической игры: мэры крупных городов часто провозглашают свою близость к населению, декларируя лучшее (в силу указанной близости) понимание имеющихся на местах проблем. Такие политические декларации обычно противопоставляются позиции руководства субъектов Федерации. Одновременно с этим педалируется то обстоятельство, что крупные города являются базой Федерации, мешающей распаду России. Однако переход политиков местного самоуправления в исполнительные структуры регионов приводит к смене акцентов: теперь эффективно управлять мешает выборность глав местного самоуправления и перекос властных полномочий в сторону федерального Центра, далекого от понимания интересов регионов. Такая смена позиций позволяет констатировать, что есть определенные объективные обстоятельства, лежащие в основе таких перемен.

Кроме того, политическая ситуация постоянно обостряется принятием в ряде субъектов Федерации законов, противоречащих Конституции России. В свою очередь, на местах также действуют аналогичные тенденции.

Политические процессы тесно переплетаются с экономическими. В законе, определяющем общие принципы местного самоуправления, на уровень последнего передается большое количество функций, закрепленных Конституцией РФ. Их исполнение требует выделения финансовых средств и проведения со стороны властей большой организационной работы. Естественно, что за эти средства ведется и политическая борьба. Часто в процессе перераспределения властных полномочий и денег муниципальные образования получают функции, не обеспеченные средствами. Но на это также жалуются и субъекты Федерации.

Каков же международный опыт государственного строительства, и насколько успешно он позволяет разрешать указанное выше противоречие?

Простое сравнение показывает, что действующая система административного деления России, строго говоря, не связана с выполняемыми субъектами данного деления общественными функциями. В России нет специализированных "школьных" или "экологических" округов или отдельных зон действия правоохранительных органов города, графства и штата, как в США. Однако в действующей практике самоуправления континентальной Европы отсутствие такой взаимосвязи является правилом. Административно-территориальное деление здесь представляет собой результат влияния исторических, культурных, политических факторов: в принципе, каждая единица такого деления повторяет "государство в миниатюре". Город, район (департамент), округ, область, республика (земля) также ответственны за выполнение конституционных гарантий гражданина на образование, здравоохранение, личную безопасность и другие права, как и правительство страны в целом.

Таким образом, сама структура административного деления России и стран континентальной Европы предполагает, что местное самоуправление является частью государственного устройства страны, его своеобразным завершением. Отнюдь не случайно, что существенное развитие этот политический институт получил только после Второй мировой войны, а новый этап наступил сейчас, во время объединения Европы. Дело в том, что возникновение новых территориально-административных единиц по инициативе "снизу" может входить в противоречие с политической и административной вертикалью - с одной стороны и со сложившейся структурой производства и распределения общественных благ (социальной инфраструктурой) - с другой. Как уже говорилось, таковы корни многих сегодняшних конфликтов в России, когда крупные населенные пункты "выходят из состава" районов, "вводя самоуправление". Это натыкается на политическое противодействие со стороны руководства районов и областей, поскольку перераспределяется власть и прежними методами управлять, скажем, районом, становится невозможно. Укажем и на еще одну форму проявления экономического противоречия: в районе действовала единая социальная и инженерная инфраструктура, большая часть недвижимости и производственных мощностей, относящихся к объектам указанных инфраструктур, находилось в районных центрах и крупных населенных пунктах. При "введении самоуправления" многое из этого имущественного комплекса формально должно перейти в муниципальную собственность. Кроме того, при формировании районного бюджета большая часть доходов поступала как раз за счет таких крупных населенных пунктов. Принципы самоуправления требуют закрепления за городами собственной доходной базы. В результате районы теряют большую часть своих источников доходов своего бюджета.

Указанное противоречие между государственным устройством страны и местным самоуправлением в России не является чем-то искусственным, результатом принятой в 1993 году Конституции РФ или недостатком Закона РФ "Об основах местного самоуправления". Анализ зарубежных аналогов показывает, что как схема, реализуемая в странах континентальной Европы, так и вариант США имеют свои недостатки. Выше указывалось на опыт конфликтов в России, связанный с созданием МСУ "снизу". Этот род конфликтов заложен в варианте США, когда группа граждан определенной численности (для каждого штата такого рода нормы численности - свои) на собрании может проголосовать за создание муниципального образования. В этом случае государство вынуждено "достраивать себя сверху", вводя такое звено, как округа; той или иной функциональной направленности. С другой стороны, в России известен и другой опыт противоречий: в связи с миграцией и упадком предприятий и организаций, расположенных в различных населенных пунктах, имеющееся административное деление оказывается слишком мелким, дробным. Налоговые поступления, собираемые на территории многих районов, почти полностью тратятся на содержание администрации; что же касается других потребностей бюджета, они покрываются за счет дотаций из бюджета субъекта Федерации. В этом случае содержание административной надстройки выглядит совершенно излишним. Тем не менее провести укрупнение районов оказывается невозможным - сложившаяся структура государственной власти не допускает организации и реорганизации МСУ "сверху". В свою очередь, такого рода конфликты заложены в варианте Германии, когда попытка рационализации государственного управления и сокращения аппарата приводит к столкновению с местными властями. В этом случае единственным выходом является проведение референдумов и непосредственное обращение к населению административных единиц - попытка "достроить государство снизу".

Что лучше - ситуация, когда местное самоуправление начинается с решения схода граждан, решившего заняться самообложением для содержания органов охраны правопорядка (вариант США) или положение, когда исторически компактно проживающим на данной территории гражданам передается часть государственных полномочий (вариант ФРГ)? На наш взгляд, такая постановка вопроса является тупиковой, не имеющей ответа. В этом отношении гораздо более важным представляется другое обстоятельство, бросающееся в глаза при изучении зарубежного опыта развития самоуправления, а именно - целостность устройства власти. Так или иначе, но в западных странах "закрываются" все обязанности государства перед гражданином, и процесс выполнения этих обязанностей стыкуется с бюджетным устройством страны и экономическими возможностями ее отдельных административно-территориальных единиц. К сожалению, в России нарушения указанной целостности - правило, а не исключение...

В настоящей работе рассматривается организация исполнения важнейших функций местного самоуправления (в том числе и так называемых госполномочий) и предлагаются некоторые меры по их реформированию, учитывающие зарубежный опыт. Нам представляется весьма плодотворным попытка совместить определенную гибкость организационно-правовых форм, присущую США при исполнении общественных функций, с исторически сложившимся весьма жестким закреплением своих собственных задач за каждым из уровней власти в странах континентальной Европы. Сразу же оговоримся, что предлагаемая концепция реформ не претендует на полноту. Однако предлагаемые меры, по нашему мнению, вполне могут быть реализованы уже сейчас, даже учитывая все огрехи отечественного законодательства, и требуют не столько финансовых средств, сколько политической воли от представителей власти всех уровней.

2. Принцип субсидиарности и его использование

Представляется необходимым указать на основной принцип, используемый нами при построении данной концепции. Принцип субсидиарности применительно к государственному устройству в нашем понимании означает гармонизацию бюджетной обеспеченности территории и обеспечения прав граждан, гарантированных Конституцией РФ, которые на ней проживают. При этом важно подчеркнуть, что административно-

территориальное деление и, соответственно, распределение властных полномочий в различных сферах должно идти вслед за экономическими процессами, но не наоборот. Выражаясь марксистским языком, "надстройка должна перестраиваться вслед за базисом"; обратная ситуация препятствует развитию экономики. Именно это, как было показано в предыдущем параграфе, и имеет место в настоящее время в России.

Тем не менее, что означает практически заявленная реализация постоянного изменения административно-территориального деления? Не означает ли это постоянного переписывания Конституции и связанного с этим процессом острого политического противостояния?

По нашему мнению, имеющаяся законодательная база вполне позволяет обойтись без этого. Действующая Конституция и принятые нормативные акты дают возможность реализовывать принцип субсидиарности как в рамках отношений субъект Федерации - местное самоуправление, так и в рамках отношений федеральный Центр - субъекты Федерации. Вопрос применения данного принципа представляет собой вопрос политической воли и опыта организации общественной жизни. Причем если дефицит политической воли осознается многими деятелями исполнительной и законодательной ветвей власти России, то отсутствие необходимого опыта организации общественной жизни на демократических, а не авторитарных началах, понимается очень плохо. Необходимость учиться организационным формам жизни у демократических стран декларируется всеми постоянно, огромное число политических деятелей как местного и регионального, так и федерального уровней побывали в демократических странах, но, когда доходит до дела, по-прежнему повсеместно применяются методы работы исполнительного комитета Совета народных депутатов.

Достичь желаемого эффекта на уровне отношений субъект Федерации - МСУ можно через введение "условных" территориальных единиц - округов. Эти территориальные единицы являются условными потому, что они служат своеобразной "достройкой" действующего сегодня распределения властных полномочий, не имея собственного политического значения и оформления. Фактически это - инструмент согласования взаимных интересов МСУ и структур исполнительной власти субъекта Федерации. Собственно, последние и должны выступать в роли "учредителей" таких округов.

Минимальное время существования округа составляет один год. Такой срок определяется потому, что соответствующим образом меняется бюджетное планирование, учитывающее специфику реализации различных общественных функций.

Дальнейшее содержание концепции рассматривает конкретное применение обозначенного подхода к реализации различных функций местного самоуправления.


1 Данный материал представляет собой отчет независимого эксперта д.э.н., проф. П. А. Ореховского по проекту ТАСИС в соответствии с планом, согласованным с представителями Федерального Собрания РФ.

2 Такая же ситуация наблюдается и в некоторых других странах с родственным российскому государственным устройством. "Конституция Германии предписывает равенство жизненных условий во всех регионах страны" (Д. Майхефер). Тем не менее, три земли ФРГ (в качестве "зачинщика" выступила Бавария) обратились в Конституционный суд ФРГ с иском о признании незаконным правила выравнивания бюджетной обеспеченности на душу населения по землям ФРГ, которое практиковало федеральное правительство. В 1999 году суд признал указанное правило, лежащее в основе практики постоянного перераспределения финансовых средств между землями, незаконным, поддержав иск земель.


Вернуться в Архив публикаций   Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.