Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Совершенствование взаимодействия между органами центральной, региональной и местной власти
Ореховский П. А.

Совершенствование взаимодействия между органами центральной, региональной и местной власти

Сравнительный анализ опыта России, Франции и Германии (участницы проекта) и других стран

Часть II. Взаимодействие местного самоуправления и государства в процессе распределения общественных благ


3. Школьные округа в системе отношений субъект Федерации - МСУ

В России на уровень МСУ переданы функции государства в области среднего образования. Задачи организации высшего образования остаются за государством в целом (вузы курирует министерство высшего образования), организация системы дошкольного воспитания и образования не рассматривается как государственная задача и возложена как на институт семьи, так и на МСУ (кроме того, содержать детские сады и ясли могут и коммерческие предприятия). В Германии ситуация, в общем, похожая: средние школы находятся в ведении муниципалитетов, высшее образование курируется федеральным правительством. Это принципиально отличается от организации образования в США, где среднее образование фактически курируется правительством (министерством образования), которое проводит соответствующую политику через школьные округа (специальные территориальные образования).

Тем не менее, для структуры расселения России характерны следующие черты:

  1. относительно низкая средняя плотность населения, сопровождающаяся резким ростом в освоенных (и осваиваемых) индустриальных районах,

  2. наличие нескольких крупных урбанизированных агломераций,

  3. одновременно, наличие больших территорий с относительно редкими разбросанными поселениями.
Это делает Российскую Федерацию, с точки зрения экономической географии, "родственником" скорее США, чем Германии. Для последней характерна высокая средняя плотность населения, небольшие расстояния между городами, поселками и отдельными крестьянскими хозяйствами. В связи с этим в ФРГ практически не возникает проблема малокомплектных школ. Тем не менее важно отметить, что практически во всех рассматриваемых странах организовано движение школьных автобусов.

Сложившаяся ситуация в России в настоящее время такова, что во многих сельских районах Центра и Севера европейской части России, а также районах Сибири и Дальнего Востока 30-40% расходов бюджетов так называемых "поселенческих" муниципальных образований тратится на образование. При этом в силу малокомплектности школ количество учеников, приходящихся на одного учителя, оказывается значительно меньше, чем в городах. В результате в старших классах наблюдается острый дефицит "учителей- предметников", что резко снижает уровень подготовки учащихся в сельской местности. При этом в силу ухудшения демографической ситуации сокращается и количество учащихся в "городских" школах, а также школах, расположенных в районных центрах. В этих условиях решение об образовании школьных округов, которое позволило бы сократить существующее неэффективное расходование финансовых средств на содержание малокомплектных школ 1 и одновременно повысить качество среднего образования представляется практически самоочевидным.

Что мешает проведению данной реорганизации, кроме естественной инерции управления? На наш взгляд, здесь следует выделить ряд следующих ключевых моментов, полученных на основе международных сравнений:

  • затраты на доставку учащихся от дома и обратно школьными автобусами включаются в США, ФРГ, других странах в затраты бюджета по статье "Образование". В России эти затраты никогда не планировались как по данной статье, так и вообще в составе бюджетных затрат (если не считать предоставление детям права бесплатного или льготного проезда на общественном -но не на школьном! - транспорте). При этом проблема является существенно более широкой. Так, например, в крупных городах в силу комплекса причин многие школы с сильным педагогическим составом оказываются расположенными в центре, где относительно небольшой контингент проживающего "детского населения". Многие дети добираются в школы в центре города с окраин и пригородов. Организация движения школьных автобусов даже в рамках одного муниципального образования позволила бы существенно рационализировать риск детского травматизма и - опять-таки - повысить уровень знаний, выровнять нагрузку на учителей в различных школах. Однако отсутствие данной статьи затрат в действующей бюджетной классификации мешает осуществлению этого мероприятия даже в рамках одного муниципального образования.

  • "нестыковка" в передаче государственных функций и соответствующего финансирования на уровень местного самоуправления. Многие из российских муниципальных образований не готовы решать вопросы нормальной работы школ - как в силу отсутствия опыта работы в этой сфере, так и по причине отсутствия собственной финансовой базы. Однако в условиях инерции старого административно-территориального деления финансирование школ идет через неэффективные районные структуры. Решение заключается в "возврате" данной государственной функции субъекту Федерации, который в границах своей территории может выделить соответствующие школьные округа с передачей финансирования школ как окружным органам народного образования, так и тем органам местного самоуправления, которые готовы принять на себя ответственность за выполнение данной государственной функции (есть и опыт, и собственная финансовая база). Следует отметить, что для части детей, живущих на территории одного субъекта Федерации, вполне возможно, удобнее будет проходить обучение в более близкой школе, расположенной на территории другого субъекта Федерации. В связи с этим такие организационные вопросы должны контролироваться и федеральными органами. В частности, министерство образования должно иметь список всех округов, границы, данные по количеству учеников, нагрузке учителей, их оплате и т.д. Таковы, в частности, права и задачи министерства образования США. В ФРГ формирование границ обслуживания школ и целый ряд важнейших вопросов организации среднего образования доверено органам МСУ.

В настоящее время схема организации школьного образования в России больше похожа на ФРГ, чем на США. Так, за органами МСУ в ФРГ, в земле Северный Рейн-

Вестфалия закреплено решение следующих "внешних школьных проблем":

  • выбор типа школы,

  • учреждение, изменение типа, роспуск школ,

  • определение зон обслуживания школами и школьных округов,

  • разработка и уточнение планов школьного развития, право внесения предложений по приему на работу, повышению в должности и переводу учителей,

  • предоставление и содержание школьных зданий и сооружений, оборудования и учебных пособий.

За министерством образования, таким образом, остается только определение содержания учебного процесса.

Аналогичная схема, действующая в России, приводит к большим проблемам. Часть из них уже указана выше. Тем не менее, есть и другие проблемы:

  • учителя являются гражданскими служащими, выполняя государственные функции. Однако в результате разной бюджетной обеспеченности МО при одинаковых условиях и одинаковой нагрузке работники образования получают разное вознаграждение за равный труд (не говоря уже о задержках зарплаты на местах);

  • даже в самых "богатых" МО практически никак не решается вопрос о предоставлении жилья учителям;

  • гражданские служащие являются - по задачам, функциям - государственными служащими. Их правовое положение, однако, фактически регулируется муниципальными нормативными актами.

В связи с этим другой проблемой, наряду с включением в состав затрат бюджетов как субъектов Федерации (на уровне округов), так и бюджетов МО затрат на содержание школьного транспорта является, в перспективе, включение затрат на аренду муниципального жилья для гражданских служащих.

Предлагаемая концепция новой организации среднего образования предполагает, что Федеральным Собранием должны быть приняты соответствующие нормативные акты (как непосредственно регулирующие организацию образования, так и некоторые его отдельные аспекты):

  • Положение о школьном округе;

  • Положение о взаимодействии министерства образования РФ с субъектами Федерации и местным самоуправлением в процессе финансирования и контроля деятельности школьных округов;

  • Закон о гражданской службе в сфере государственного среднего образования;

  • Изменения в бюджетной классификации РФ.

Действие этих актов не должно распространяться на частные школы, финансирование которых ведется за счет частных лиц и попечительских советов. Положение учителя в этом случае регулируется его контрактом с администрацией данного учебного заведения.

Кроме того, имеющаяся нормативная база (включая закон "Об образовании в РФ"), по нашему мнению, уже позволяет реализовывать вышеприведенные положения в инициативном порядке. Главным здесь является организация нормального взаимодействия между субъектами Федерации и местным самоуправлением. Именно здесь в наибольшей мере должен реализовываться принцип субсидиарности: так, экономический рост отдельных предприятий происходит в городах и поселках, изменяя их финансовую базу. Именно здесь происходят изменения демографической ситуации и, собственно, изменяется структура расселения. Соответственно, имеющаяся на местах социальная инфраструктура должна быть загружена: в противном случае социальные учреждения будут перепрофилироваться, их количество будет сокращаться. Так что предложенные меры можно апробировать в одном из субъектов Федерации еще до их одобрения (или отклонения) Федеральным Собранием.

Следует также отметить, что в России есть большие возможности индивидуализации программ обучения в старших классах: кроме классов с углубленным изучением каких-либо предметов здесь действует постоянная система школьных олимпиад, специализированных школ при вузах (включая школы-интернаты) и т.д. С другой стороны, в Германии более широко распространены краткосрочные курсы по изучению тех или иных предметов (и специальностей), позволяющие получить дополнительную подготовку (в том числе - профессиональную подготовку и переподготовку). Важно отметить, что, если в России индивидуализация программ школьного обучения происходит в рамках финансирования из бюджета муниципальных образований, то в Германии оплата обучения краткосрочных курсов происходит либо за счет самих учащихся, либо за счет фирм-работодателей, бюджетные средства являются здесь только дополнением. Представляется, что действующая практика индивидуализации образования, происходящая под эгидой министерства образования, должна быть сохранена.

4. Окружной принцип в организации здравоохранения. Обязательное медицинское страхование

Прежде чем перейти к описанию предлагаемых мер в части реализации принципа субсидиарности в здравоохранении, коротко остановимся на описании действующей схемы. Организация здравоохранения в России имеет аналоги скорее в США, чем в ФРГ или Франции. Действующая российская схема финансирования страховой медицины выглядит следующим образом:

  1. Первый этап - аккумулирование финансовых средств в территориальном фонде обязательного медицинского страхования (ТФОМС). Сбор на обязательное медицинское страхование исчисляется нанимателем в процентах от заработной платы работников и уплачивается в ТФОМС, который ведет контроль за своевременностью и объемами поступлений.

  2. ТФОМС заключает договор со страховой компанией, которая, собственно, и осуществляет страхование - выдает полисы населению, заключает договора на медицинское обслуживание с лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ), наконец, осуществляет оплату наступивших страховых случаев. При этом, согласно договору между ТФОМС и страховой компанией, деньги со счетов ТФОМС перечисляются компании, а потом уже поступают в ЛПУ. Необходимо отметить, что ТФОМС в целом формируется на уровне региона, филиалы ТФОМС могут открываться по согласованию с его руководством в некоторых крупных муниципальных образованиях. Ареал деятельности страховых компаний может не совпадать с ареалом деятельности ТФОМС; кроме того, страховая компания может осуществлять и другие виды страхования, кроме медицинского. Наконец, помимо обязательного медицинского страхования компания может осуществлять еще и добровольное медицинское страхование, если гражданин желает получать дополнительные медицинские услуги.

  3. ЛПУ предоставляют в городской отдел здравоохранения расценки на осуществление лечения при различных заболеваниях (здесь учитывается и стоимость лекарств, и заработная плата медицинского персонала, и расходы по пребыванию пациентов в больнице).

  4. На основе представленных данных горздравотдел совместно с областным управлением здравоохранения разрабатывает городскую программу здравоохранения (последняя является частью региональной программы). В программе, в частности, указывается, какие виды заболеваний предполагается лечить за счет средств ТФОМС и городского бюджета; какие ЛПУ являются базовыми - то есть участвующими в выполнении данной программы. С последними страховые компании и заключают договора на оплату их услуг при наступлении страховых случаев.

  5. Страховые взносы, которые поступают в ТФОМС, не включают потребности неработающего населения. Для того, чтобы обеспечить последнее медицинским обслуживанием, необходимые средства выделяются из городского бюджета и направляются на содержание базовых ЛПУ. Тем не менее данной категории населения также выдаются страховые полисы, гарантирующие их медицинское обслуживание в рамках программы обязательного медицинского страхования.

В теории признается, что страховые принципы, применяемые в организации предоставления общественных благ, могут улучшить качество последних, однако это возможно только в странах с очень высоким уровнем экономического развития. Это объясняется тем, что в США организация обязательного страхования дополняется большими средствами, получаемыми компаниями от добровольного страхования; при этом размещение временно свободных средств страховых компаний на финансовом рынке позволяет аккумулировать им дополнительные поступления. Все это в конечном счете увеличивает количество средств, направляемых в развитие национального здравоохранения.

Если же экономика характеризуется средним уровнем развития, то ситуация может сложиться с точностью до наоборот. Получаемая прибыль страховых компаний будет направляться в другие отрасли, так как частные инвестиции в национальное здравоохранение представляются относительно низкодоходными. В результате при одном и том же объеме средств, получаемых отраслью в целом, здесь растет объем затрат и соответственно увеличивается количество занятых, не имеющих непосредственного отношения к медицинскому обслуживанию - это и служащие ТФОМС, и работники страховых компаний. Таким образом, переход отрасли на принципы страхования снижает отдачу вложенных средств, а не увеличивает ее.

Так, в США кроме обязательного медицинского страхования широко распространено частное страхование жизни и здоровья. Получаемые страховыми компаниями средства затрачиваются как на лечение, так и профилактику болезней. В России, к сожалению, несмотря на большое количество страховых фирм, слабо развит как сам рынок страховых услуг, так и собственно медицинское страхование 2. Низкие сбережения граждан обуславливают низкое количество людей, обращающихся в страховые медицинские фирмы за так называемым расширенным страховым полисом, включающим круг страховых медицинских услуг существенно более широкий, чем в случае обязательного страхования. Соответственно, российские граждане предпочитают лечиться за свой счет в частных клиниках, непосредственно оплачивая лечение, нежели прибегать к услугам страховых фирм.

Существенно, что в России финансирование здравоохранения, организация профилактических мероприятий и собственно лечение - практически весь основной круг вопросов передан на уровень МСУ. В ФРГ большая часть вопросов здравоохранения (и, соответственно, финансовых вопросов, связанных с этим) остается за землями.


ДОСЛОВНО. Учреждения муниципального здравоохранения отвечают за наблюдение и текущий контроль за состоянием здоровья населения, профилактику и лечение заболеваний, сохранение и укрепление здоровья населения. В землях Баден-Вютемберг, Бавария, Рейнланд-

Пфальц и Саар службы здравоохранения имеют статус государственных ведомств здравоохранения. В землях Шлезвиг-Гольштейн, Северный Рейн-Вестфалия, Гессен и Нижняя Саксония службы здравоохранения переданы земельным законом в ведение районам и городам, не входящим в районы. В сфере здравоохранения следует различать государственные мероприятия по охране здоровья и мероприятия по укреплению здоровья. В первом случае муниципальный врач действует по поручению государства, т.е. без существенного влияния органов МСУ. В проведении мероприятий по укреплению здоровья политические решения местного самоуправления являются определяющими.

Как и в других областях социальной сферы, для организации больничного дела ФРГ характерно наличие учреждений различной принадлежности: органов МСУ, государства, общественных и частных организаций. В соответствии с законом о финансировании больниц их хозяйственное обеспечение является государственной задачей. Инвестиционные затраты несут земли и общины, в то время как затраты по эксплуатации возложены на больничные кассы и на частных плательщиков (так называемое дуальное финансирование). В большинстве федеральных земель обеспечение деятельности больниц является обязанностью районов и городов, не входящих в районы, также как и земель. Землями составляются планы обеспечения потребностей больниц, в которые включаются больницы, требующие содействия, стимулирования. В отдельных федеральных землях больницы должны создаваться как организационно и экономически самостоятельные предприятия (собственные предприятия). После выхода в 1989 г. закона о реформе здравоохранения интенсивно преследуется цель снижения затрат в также больничной сфере, в первую очередь за счет стимулирования перехода на хозрасчет и разработки смет и калькуляции норм расходов на обслуживание больных 3.


По нашему мнению, целесообразно было бы вернуться к бюджетной схеме, действовавшей ранее в Российской Федерации. Для этого достаточно было бы ликвидации промежуточных звеньев - ФОМС и страховых фирм - и зачисление взносов на здравоохранение, начисляемых на заработную плату, напрямую в бюджеты различных уровней. Это резко повысило бы эффективность использования финансовых средств и позволило МСУ осуществлять реальный контроль за процессом медицинского обслуживания населения.

Тем не менее и в случае сохранения схемы обязательного медицинского страхования представляется целесообразным переход к окружной организации здравоохранения. Так, на уровне субъекта Федерации должны быть утверждены границы округов, в которых действуют те или иные лечебно-профилактические учреждения. При этом сегодняшнее положение фактически допускает ситуацию, когда в центральных районных больницах нет врачей тех или иных "медицинских специализаций" (например, аллергологов, пульманологов и т.п.), однако, для того, чтобы удержать за собой финансовые поступления от медицинского страхования, лечение "сложных больных" осуществляется врачами "общей квалификации" (терапевтами, хирургами). Предлагаемая реорганизация подразумевает организацию централизованной окружной структуры здравоохранения: фактически на местах открываются филиалы окружной больницы, в которых оказывается общая медицинская помощь. Кроме того, осуществляется амбулаторное лечение приезжающими врачами "узкой специализации". За счет сокращения общего коечного фонда на местах достигается экономия бюджетных средств: наиболее тяжелые заболевания, требующие лечения в стационаре, будут в этом случае осуществляться в основном в окружной больнице.

На увеличении доли амбулаторного лечения в общем объеме услуг здравоохранения стоит остановиться особо. Существующая в России система финансового планирования медицинского обслуживания строится на показателе использования коечного фонда лечебно-профилактических учреждений. В расчете на одну койку определяется потребность в финансовых средствах, к этому же показателю приводится численность медицинского персонала, перевязочных и лекарственных средств и т.д. Рост экономической эффективности работы ЛПУ определяется через увеличение "оборота койки".

Однако по общему признанию работников здравоохранения этот показатель отнюдь неадекватно характеризует деятельность ЛПУ. Амбулаторное лечение в большинстве случаев дешевле и эффективнее. Но для его осуществления требуется специализированное оборудование; в том числе, если говорить о применении окружного принципа организации здравоохранения, требуются передвижные амбулатории (вплоть до передвижных мини-операционных). Необходимо оборудование сельских и поселковых медицинских пунктов радиостанциями и другими современными средствами связи. Рост затрат по этим направлениям покрывается сокращением расходов на содержание чрезмерно раздутого коечного фонда. Проблема же состоит в том, что подобная реструктуризация не согласуется с принятой системой отчетности и финансового планирования в здравоохранении 4. Представляется, что при переходе к окружному принципу в организации здравоохранения система ЛПУ должна строиться, как и система среднего образования, исходя из численности населения и транспортной доступности. Эти факторы, наряду с финансовым обеспечением, наличием материальных объектов социальной инфраструктуры, квалифицированным персоналом должны лежать в основе организации округов.

Кроме того, врачи являются такими же гражданскими служащими, как и учителя. По отношению к ним федеральная власть должна нести те же обязательства по оплате труда, предоставлению условий для проживания и т.д., как и к остальным служащим, выполняющим государственные полномочия, определенные Конституцией РФ. В связи с этим целесообразным представляется контроль со стороны министерства здравоохранения не только качества и методик осуществляемого лечения, но и непосредственного участия в регулировании деятельности округов. Субъекты Федерации должны предоставлять в минздрав сведения о количестве и границах больничных округов, объемах их финансирования и другие необходимые сведения.

В то же время границы округов могут как совпадать с границами отдельных муниципальных образований, так и включать в себя несколько муниципальных образований. Финансирование окружных ЛПУ и их филиалов может, по согласованию с местным самоуправлением, вестись через городские финансовые отделы или представительства федерального казначейства на местах.

Такая схема в основном совпадает с принципами организации здравоохранения в континентальной Европе. Определенной российской новацией является в этом отношении включение сюда канала обязательного медицинского страхования. Тем не менее деятельность ТФОМС вполне может строиться с учетом особенностей округов.

Округа позволяют учесть и различную плотность населения, и различную финансовую обеспеченность. Предлагаемая реорганизация также дает возможность добиться более равномерной загрузки социальной инфраструктуры. Фактически в настоящее время Россия теряет более оснащенные ведомственные больницы с квалифицированным и разносторонним медицинским персоналом, расположенные в крупных и средних городах - в то время как относительно медпункты, поселковые и центральные районные больницы оказываются перегруженными.

Предлагаемая концепция новой организации здравоохранения предполагает, что Федеральным Собранием должны быть приняты соответствующие нормативные акты (как непосредственно регулирующие организацию здравоохранения, так и некоторые его отдельные аспекты):

  • Положение об окружной организации народного здравоохранения;

  • Положение о взаимодействии министерства здравоохранения РФ с субъектами Федерации и местным самоуправлением в процессе организации и финансирования медицинских округов;

  • Закон о гражданской службе в сфере государственного здравоохранения;

  • Дополнения в организацию бюджетного финансирования здравоохранения с учетом перехода к увеличению сферы амбулаторного лечения и организации выезда врачей узкой специализации в отдаленные населенные пункты.

5. Организация деятельности учреждений культуры

В организации деятельности учреждений культуры представляется необходимым выделять "местную" и "государственную" составляющие. Так, среди государственных полномочий в этой сфере особую важность имеют библиотеки и информационное сопровождение жизни страны в целом. В связи с этим особую важность представляет содержание государственной сети библиотек, имеющих необходимую компьютерную технику, современные средства связи и позволяющие реализовать каждому гражданину свое право на доступ к информации и культурным ценностям общества. Здесь вполне применим все тот же окружной принцип организации деятельности библиотечных учреждений, включая возрождение межбиблиотечного абонемента, создание централизованных электронных каталогов, а также использование уже имеющихся баз данных нормативно-правовой информации.

Работники библиотек также являются гражданскими служащими, как и работники здравоохранения и образования. Все предлагаемые выше меры по отношению к определению статуса и прав гражданского служащего должные распространяться и на работников библиотек.

В то же время функционирование кинотеатров и театров, клубов и дискотек, городских музеев и постоянно действующих выставок во многом является прерогативой как муниципального сектора, так и непосредственно частных лиц. В этом отношении их поддержка (за исключением определенного законом перечня государственных театров) не входит в список государственных полномочий.

Таким образом, нормативные акты, которые способствовали бы рационализации взаимоотношений различных уровней власти в реализации задач государства в данной сфере, должны были бы определять:

  • Закон о гражданской службе в государственных библиотечных учреждениях;

  • Положение об окружной библиотеке;

  • Положение об использовании информационных правовых систем и электронных каталогов в государственных библиотеках;

  • Положение об обязательном минимуме поставок (закупок) периодической юридической, экономической, технической медицинской физико-математической и другой литературы в государственные библиотеки;

  • Положение о взаимодействии министерства культуры РФ с субъектами Федерации и местным самоуправлением в процессе организации и финансирования библиотечных округов.

Местное самоуправление может осуществлять дополнительное финансирование развития библиотечной сети, пополнение библиотечного фонда и т.п. как в рамках государственного библиотечного дела, так и открывать дополнительные муниципальные библиотеки. Тем не менее в последнем случае на работников последних распространяются те же права (по оплате, условиям труда и проживания), как и на других гражданских служащих: если финансовые возможности МСУ не позволяют добиться последнего, то открытие муниципальных библиотек возможно в рамках создания общественных попечительских советов с привлечением финансовых средств частных лиц.

Следует отметить, что в странах континентальной Европы (и прежде всего ФРГ) работники библиотек имеют статус гражданских служащих. В то же время существенным отличием от предлагаемой схемы организации библиотечного дела в странах-партнерах является то, что информационное обеспечение населения осуществляется в основном через библиотеки при специальных учреждениях. Так, распространены специальные библиотеки судов, бирж, университетов, музеев. В общественных библиотеках в основном собираются периодические издания.

Роль министерства культуры в этом случае сводится лишь к финансированию и управлению театрами, картинными галереями, историческими дворцами и т.п. Учитывая специфику России, переход к такому "отраслевому принципу", когда услуги библиотек "растворяются" в других общественных благах, таких, как услуги суда, системы образования или здравоохранения, привел бы просто к потере огромной части национального состояния.

6. Охрана общественного порядка

Деятельность органов охраны правопорядка и юстиции в настоящее время в России является зеркальным отражением конфликтов разных уровней власти. Создание муниципальной милиции (наряду с силами МВД), а также опыт поддержки органов юстиции и прокуратуры со стороны многих субъектов Федерации является в этом отношении весьма показательным примером.

При этом, если обратиться к международному опыту, то в этой области существуют самые различные схемы политической организации и финансирования исполнения этой функции. В частности, в США местное самоуправление фактически начинается с избрания шерифа и самообложения граждан с целью получения необходимых финансовых средств на содержание службы правопорядка. Наоборот, во Франции полиция и суды являются полностью централизованными службами.

В организации деятельности судов и органов правопорядка в России практически сохраняется прежнее административно-территориальное деление (районные, городские, областные суды и Верховный суд РФ; аналогично -отделы внутренних дел). В сложившейся ситуации это означает наличие существенной степени влияния руководителей субъектов Федерации как на деятельность подразделений МВД и прокуратуры, так и судебную систему.

Такое положение является неудовлетворительным, по крайней мере, по двум причинам:

  • во-первых, деятельность милиции может быть эффективной только при тесной координации в осуществлении тех или иных мероприятий с местными органами власти и населением. Однако в сегодняшних условиях глава местного самоуправления почти не может повлиять на организацию деятельности так называемых "силовых структур";

  • во-вторых, на уровне субъекта Федерации влияние руководителей на деятельность УВД, прокуратуры и судебную систему оказывается существенно выше, чем влияние федеральных органов. Такое положение способствует появлению в субъектах Федерации разнообразных решений, противоречащих федеральному законодательству, что, строго говоря, является противоправной деятельностью (даже если ее осуществляют те или иные народные избранники). Однако рычагов власти, через которые федеральный Центр мог бы непосредственно пресечь подобную деятельность, попросту нет. В этой связи, если взять известную точку зрения о том, что региональный лидер, провозгласивший лозунг о выходе из состава Федерации, "должен наутро проснуться в тюрьме", - то органов, которые могли бы выполнить решение генерального прокурора об аресте губернатора за противозаконные действия, на территории субъектов РФ просто нет.

Применение принципа субсидиарности в этом случае могло бы иметь место по нескольким направлениям. По-видимому, весьма существенным элементом укрепления независимости судей и прокуратуры, а также деятельности подразделений МВД был бы переход к окружному принципу. При этом следовало бы выделить округа двух уровней. На первом уровне имело бы смысл выделить судебные и милицейские округа, которые не совпадали бы с существующим административно-территориальным делением (в этом отношении городские, районные суды, а также органы внутренних дел входили бы в состав таких округов); на втором уровне - выделить межрегиональные округа (подобные округам, на основе которых строится организация Вооруженных Сил). Такое решение укрепило бы федеральную вертикаль, выводя компетенцию "третьей власти" и органов охраны правопорядка непосредственно из подчинения субъектов Федерации.

Кроме того, для укрепления контактов местного самоуправления с органами охраны правопорядка часть подразделений органов внутренних дел необходимо было бы непосредственно подчинить муниципалитету, оставляя их одновременно в составе министерства внутренних дел. Прежде всего, это те службы, которые непосредственно отвечают за регулирование дорожного движения, исполнение решений местного самоуправления о порядке торговли, проведении культурно-зрелищных мероприятий, спортивных состязаний и уличных шествий, а также учет и регистрацию населения, работу с подростками, участковые милиционеры. Соответственно, местные органы могли бы сами определять численность работников этих служб, их дополнительное (по сравнению с основным, определяемым законодательством о милиции) финансирование. Естественно, что в этом случае правопорядок и благоустройство города будут гораздо сильнее зависеть от местных властей, чем в настоящее время.

Тем не менее предлагаемая схема имеет больше аналогов в США, нежели в ФРГ. В последней полиция не входит в состав местных администраций, но подчиняется землям (в частности, это полиция, которая обеспечивает исполнение законов, судебных решений; уголовная полиция, полицейские подразделения охраны, дежурные отряды полиции и полицейские подразделения, которые обеспечивают безопасность водных путей. Все эти подразделения были созданы и осуществляют свою деятельность на уровне федеральных земель.) На уровне местного самоуправления в ФРГ действуют органы "системы безопасности" - прежде всего, это пожарная охрана, контролирующие органы в горнодобывающей промышленности, метрологии и стандартизации и т.д.

В свою очередь, в США большая часть полиции подчиняется непосредственно муниципалитетам, хотя на территории отдельных штатов действуют и свои полицейские подразделения, разбитые по округам. И действующая организация "силовых структур" также во многом предопределяется географическими факторами (прежде всего, плотностью населения). Фактически в относительно удаленных от региональных столиц муниципальных образованиях начальники городских и районных внутренних дел в России также больше ориентируются в организации своей непосредственной деятельности на местное самоуправление, чем на областное руководство. При этом США не угрожает сепаратизм отдельных республик и регионов, а также внешние угрозы, поэтому полицейские округа не выходят за пределы штатов. Однако исторически сложившееся различия в законодательстве различных штатов сохраняются (так, не во всех штатах США отменена смертная казнь вплоть до настоящего времени), что уже не раз приводило к различным судебным конфликтам и казусам. В этом отношении стандартизация законодательства РФ и ее субъектов являлась бы благом, а не злом.

Предлагаемая система организации деятельности МВД, прокуратуры и юстиции, с одной стороны, существенно укрепляет влияние центральной власти в борьбе с уголовными преступлениями, коррупцией, так называемыми "легальными правонарушениями"; с другой - способствует повышению ответственности местных властей за организацию правопорядка на местах. При этом в отличие от других государственных полномочий, рассмотренных выше, служба в милиции регулируется федеральным законодательством, финансирование определенного количества работников внутренних дел предусматривается действующими бюджетными нормативами. В связи с этим целесообразно было бы предусмотреть финансирование указанной части функций охраны правопорядка из местных бюджетов, закрепив предложенную схему деятельности и организацией финансовых потоков.

Реализация данных положений концепции требует ее оформления в специальных нормативных актах, таких, как:

  1. Положение о судебных и милицейских округах;

  2. Положение о межрегиональном милицейском округе;

  3. Закон о муниципальной милиции;

  4. Дополнения в бюджетную классификацию и другие нормативные документы министерства финансов, регулирующие процесс финансирования потребностей органов МВД, министерства юстиции, органов прокуратуры.


1 Естественно, при проведении такого рода “реструктуризации” следует учитывать транспортную доступность, о которой пойдет речь далее. Для многих районов Крайнего Севера и Дальнего Востока целесообразно укрепление и развитие сети действующих школ-интернатов, несмотря даже на определенное удорожание обучения в силу относительно небольшого количества учащихся.

2 Небезынтересно отметить, что вдобавок сегодняшняя практика обязательного медицинского страхования допускает произвол со стороны властей различного уровня. Так, например, в большинстве субъектов Федерации полисы обязательного медицинского страхования выдаются по месту работы; предприятия “закрепляются” за определенными ЛПУ. В то же время, например, в Москве полисы выдаются по месту жительства. В результате иногородние работники, занятые в организациях и предприятиях Москвы, в результате такого решения столичных властей, не могут получить бесплатную (страховую) помощь ни по месту жительства, ни в Москве.

3 Материалы Немецкого союза городов по политике в области местного самоуправления. Серия А. Выпуск 9, Кельн, 1990. - С.70-71. Материалы собраны в ходе поездки в ФРГ работника аппарата ГД РФ М. А. Васильева.

4 В этом-то и состоит преимущество перехода к обязательному страхованию. Теперь расчет стоимости лечения должен определяться не “содержанием койки”, как в прежней системе бюджетных ЛПУ, а реальной стоимостью лечения больного. К сожалению, этого перехода в практике финансового планирования не произошло.


Предыдущая часть   Вернуться в Архив публикаций   Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.