Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Совершенствование взаимодействия между органами центральной, региональной и местной власти
Ореховский П. А.

Совершенствование взаимодействия между органами центральной, региональной и местной власти

Сравнительный анализ опыта России, Франции и Германии (участницы проекта) и других стран

Часть III. Взаимодействие местное самоуправления и государство в процессе использования муниципальных ресурсов


7. Методологические особенности подхода к проблеме

В случае перехода от анализа взаимодействия МСУ и государственной власти в процессе выполнения государственных полномочий по обеспечению населения услугами образования, здравоохранения, культуры и охраны правопорядка к анализу их взаимодействия в сфере использования муниципальных ресурсов, строго говоря, существенно меняется объект исследования. Если выше рассматривались услуги государственных органов, которые доверено осуществлять МСУ, то в данном случае рассматриваются собственно муниципальные услуги, которые МСУ оказывает, кроме городского населения, еще и другим уровням власти. Таким образом, в первом случае, несмотря на все оговорки (здания школ и поликлиник, городских музеев и отделений милиции вполне могут являться объектами муниципальной собственности), мы имеем дело с государственными, федеральными услугами, оказывать которые, в соответствии с принципом субсидиарности, доверено оказывать муниципалитетам. В этой же части речь идет о функционировании собственно муниципального сектора.

Однако тогда возникает вопрос - в чем заключается проблема взаимодействия властей в этом случае? Если речь идет об использовании муниципальных ресурсов самим местным самоуправлением, то, казалось бы, все это находится полностью в сфере его компетенции.

Тем не менее здесь возникает два круга проблем. Первый из них связан с тем, что муниципальная собственность до сих пор не сформирована (если понимать последний термин в широком смысле) - необходимые законодательные акты, позволяющие полноценно использовать муниципальные ресурсы, во многом отсутствуют. Второй круг проблем связан с обеспечением муниципальными услугами субъектов государственной власти в процессе выполнения ими своих задач. Этот круг проблем, как правило, либо неправильно понимается, либо игнорируется. Дело в том, что с формальной точки зрения все ресурсы общественного сектора можно рассматривать как государственные, а их распределение между различными уровнями власти выглядит чисто организационной процедурой. Однако если исполнение ряда государственных задач оплачивается всеми налогоплательщиками в целом пропорционально, то становится неясно, почему жители отдельных муниципальных образований должны нести большую налоговую нагрузку, в связи с передачей дополнительных ресурсов для выполнения указанных задач в распоряжение центра. Таким образом, затраты муниципальных ресурсов для решения задач, стоящих перед другими органами власти, также должны компенсироваться местному самоуправлению.

Таким образом, здесь принцип субсидиарности необходимо рассматривать уже не только со стороны передачи государственных функций и ресурсов МСУ, но и со стороны предоставления местным самоуправлением услуг, которые позволяют выполнять свои задачи органам государственной власти. Здесь возникает на первый взгляд парадоксальная ситуация, когда МСУ передает свои ресурсы "вверх" для исполнения функций государственной власти. И предлагаемые институциональные механизмы должны обеспечить гармонизацию данного процесса.

8. Городские земли и строительство

Конечно, центральной проблемой в этой сфере остается отсутствие закона о муниципальных землях. Как известно, регулирование землепользования, в том числе и муниципального, должно было определяться Земельным Кодексом, который так и не был принят Государственной Думой до настоящего времени.

Отсутствие Земельного Кодекса уже привело к ряду последствий, отрицательно сказывающихся на положении местного самоуправления. Так, центральным инструментом в стратегическом планировании и управлении городом является зонирование. При этом выделяется экономическое и правовое зонирование. Под правовым зонированием понимается определение целевого использования данного участка городской земли, под экономическим - определение стоимости земли (в том числе и для целей налогообложения). Правовое зонирование, которое осуществляется в процессе разработки Генеральных планов развития города, в свете отсутствия федерального нормативного акта вполне может быть поставлено под вопрос тем или иным землепользователем. В сфере экономического зонирования также наблюдается странная ситуация: в прошлом федеральным законодательством определялась средняя ставка налогообложения для земель данного города; в зависимости от площади последнего указанная ставка определяла максимум возможных поступлений от поземельного налога. В настоящее время городские власти при проведении зонирования не могут отклоняться от установленной средней ставки ?25%. Однако во многих городах ставки поземельного налога уже установлены и дифференциация между наиболее низкими ставками и наиболее высокими бывает 8-10 раз и выше. Более того, зонирование в границах земель муниципального образования должно осуществляться по согласованию с субъектами Федерации. Однако если земля является главным муниципальным ресурсом, сегодняшнее положение представляется более чем противоречивым.

Естественно, что аналогов такому положению за рубежом не наблюдается. Даже в тех случаях, когда выделяются ареалы земель специального назначения (например, прибрежные земли морских курортов), в которых в принципе ограничивается создание промышленных предприятий, как это имеет место во Франции, города, находящиеся внутри таких ареалов, осуществляют регулирование использования муниципальных земель самостоятельно. Отметим также, что главный источник поступлений муниципалитетов в США - налог на недвижимость - согласно отечественному законодательству оказался региональным налогом.

В то же время организация строительного процесса в российских городах во многом совпадает с зарубежным опытом. Приведем, например, опыт перспективного строительства ФРГ:


ДОСЛОВНО. Важнейшим инструментом регулирования городской застройки является перспективное планирование строительства. Это планирование регулирует подготовку и реализацию строительных проектов и иного использования площадей. Следует различать два вида перспективных планов строительства: план использования площадей является предварительным, а план застройки - обязательным для исполнения планом. Таким образом, подготовка перспективного плана строительства проводится в два этапа.

План использования площадей в общих чертах определяет на длительную перспективу использование всей территории общины на основе прогнозируемых местных потребностей, вытекающих из предполагаемого архитектурного развития города. С одной стороны, он является основой обязательной части перспективного плана строительства, т.е. плана застройки, который разрабатывается с использованием плана использования площадей. С другой стороны, при разработке плана использования площадей следует принимать во внимание цели территориального планирования системы расселения и землепользования или первоочередные отраслевые приоритеты. Тем самым он реализует программы, утвержденные вышестоящими органами.

Основным содержанием плана использования площадей являются площади, предназначенные для застройки, которые указываются графически, цветами, надписями или текстом на карте. Наряду с картой план использования площадей может содержать и текстовую часть, излагающую замыслы развития. Допустимые виды строительства отмечаются типовыми площадями на карте (например, площади жилищного строительства, площади промышленного строительства 1). План использования территории не создает для граждан правовых обязательств, однако способствует увязке мероприятий органов местного самоуправления и различных государственных планирующих организаций, координируя общую стратегию использования площадей. Процесс составления плана использования площадей соответствует в основном составлению планов застройки.

Если план использования площадей представляет собой общее муниципальное планирование использования местности, то планирование системы расселения и землепользования является межрегиональным, оно не ограничивается использованием земельных участков, а распространяется также на различные отрасли хозяйственной деятельности в пределах данной территории (например, транспорт, окружающая среда, население).

Главным же инструментом местного перспективного планирования строительства является план застройки. Планы застройки в отличие от планов использования площадей, которые должны составляться для всей территории общины, всегда составляются для отдельных, ограниченных площадей в пределах территории. Обычно это площадь размером от 4 до 10 га 2. Важнейшими критериями являются тип и объем строительных работ, а также способ строительства. В инструкции по проведению строительных работ, изданной федеральным министерством строительства, они определены подробно. В плане застройки указываются площади под объекты общего пользования (например, школы), транспортные коммуникации, государственные и частные зоны зеленых насаждений и др.

План застройки должен разрабатываться на основе плана использования площадей. Способ его составления отрегулирован законодательно. К дискуссии о содержании плана застройки должно привлекаться население и заинтересованные государственные учреждения. В итоге после публичного обсуждения план застройки утверждается представительным органом власти общины и приобретает обязательную силу.

Граждане, чьи частные интересы затронуты планом застройки, могут оспаривать его в административно-судебном порядке. Административный суд проверяет правомерность плана застройки также в ходе процессов в отношении выдачи разрешений на строительство, в том числе и по искам недовольных соседей.

Хотя каждый собственник вправе застраивать участок земли по своему усмотрению (свобода строительства), все-таки это право ограничено в целях упорядочения городского строительства на местах. Условием для осуществления застройки земельных участков является, в соответствии с утвержденными федеральными землями положениями (уставами) о строительстве, получение разрешения на строительство, если иное не оговорено в законе. Разрешение на строительство выдается на основании письменной заявки и на основании строительной документации (документов, необходимых для оценки и проработки заявки на строительство). Право на представление строительного проекта имеет тот, кто может подтвердить свой статус архитектора в соответствии с уставами архитектурной или строительной палат или звание инженера, как специалиста в определенной строительной сфере, в соответствии с законами по защите профессионального звания инженера. При выдаче разрешения на строительство учитывается соответствие проекта:

  • включенным в план застройки нормам и предписаниям в отношении конкретных участков территории, если данный участок предусмотрен в плане,

  • общему облику возводимого массива при отсутствии плана застройки соответствующей территории;

  • целевому предназначению сооружения, например, сельскохозяйственные или муниципальные объекты, причем архитектурная свобода ограничена в данном случае лишь возможными общественными потребностями или стремлением к гармонии с ландшафтом. Это относится к проектам, не относящимся к двум первым категориям, то есть расположенным на периферии зон хозяйственного освоения.

Орган строительного надзора может в порядке исключения освобождать от соблюдения норм земельного строительного устава. Разрешение на строительство должно обеспечивать в конечном итоге соблюдение норм общественной безопасности и правопорядка. Этой цели служит строительный надзор. В его рамках осуществляется наблюдение за реализацией строительных проектов, проверяется соблюдение государственных правовых предписаний (например, земельного строительного устава и различных административных актов в области планирования, охраны природы, защиты от вредных выбросов, экономии энергии и хозяйственного права). Наблюдением и выборочным контролем охватываются, в частности:

  • строительство зданий на земельных участках,

  • оборудование подходов и подъездов к земельному участку,

  • соблюдение норм рассредоточения зданий,

  • соблюдение границ земельного участка,

  • контроль территорий, не подлежащих застройке,

  • оборудование детских игровых площадок и прочих общественных объектов.

При этом проверяются соблюдение норм безопасности, защита от проникновения влаги, коррозии и вредителей, пожарная защита, тепловая защита, звукоизоляция и сейсмоустойчивость, транспортная безопасность, а также техническое состояние стен, потолков, крыши, выступов, лестниц, спасательных путей, лифтов и отверстий (люков, пролетов). Орган строительного надзора, который пользуется правом доступа на земельные участки и строительные площадки, может обязать частично или полностью снести строительный объект, если соблюдение строительных ном не может быть обеспечено другими способами или строительные объекты возводятся или строительные объекты возводятся или изменяются в нарушение государственно-

правовых предписаний. Может быть также запрещена эксплуатация противоправных строительных объектов, а строительные работы могут быть прекращены, если они были начаты неправомерно или допускались отклонения от утвержденных проектов строительства или в случае нарушения строительных норм.


Таким образом, несмотря на наличие частной собственности на землю и относительную свободу застройки, действующее законодательство ФРГ предусматривает административное регулирование строительного процесса, обеспечения сервитутов, зонирование и т.д. При этом существенным обстоятельством является и то, что нормативные документы, регулирующие строительный процесс, приняты в ФРГ на уровне земель.

При начале строительства любого объекта встает вопрос об инвестициях в инженерные коммуникации. В России в настоящее время он решается "явочным порядком" - как правило, муниципалитеты вводят сбор "на развитие городской инфраструктуры" в зависимости от сметной стоимости строительства. Поступившие от данного сбора средства используются на инвестиции в строительство коммуникаций, дорог, обустройство территории. Однако логичнее было бы создавать инфраструктуру за счет коммунальных организаций и предприятий энергетики - а амортизационные отчисления на восстановление инженерных сетей (включая определенный дополнительный процент) включать в стоимость электроэнергии и коммунальных услуг. Для того, чтобы реализовывать такую схему в России, требуется согласование тарифной политики, что возможно только на уровне субъектов Федерации, а также изменение некоторых нормативных актов на уровне федеральных органов власти. Кроме того, если рассмотреть опыт США, то в этой стране муниципалитеты для строительства инженерной инфраструктуры широко прибегают к выпуску муниципальных бумаг и заимствованиям. Однако размещение муниципальных займов происходит обычно на региональном финансовом рынке. В этом отношении органы власти субъектов Федерации РФ могли бы оказать существенную помощь местному самоуправлению.

Возвращаясь ко второму кругу вопросов, отметим, что вопросы использования объектов федеральной и областной собственности, находящейся на территории муниципальных образований, в настоящее время также не урегулированы. Между тем традиционной для России является ситуации незагруженности мощностей оборонных предприятий федерального подчинения, отсутствие топлива на электростанциях, входящих в систему РАО ЕЭС и т.п. В то же время соответствующие объекты находятся на земле, входящей в городскую черту, здесь трудятся работники, проживающие в данном городе, что создает определенную нагрузку и на муниципальный сектор. Фактически имеет место субсидирование местным самоуправлением государственной власти за счет муниципальных ресурсов.

Указанное субсидирование должно отчасти компенсироваться тем, что организации регионального и федерального подчинения, занимающие муниципальные земли, должны находиться в равных условиях хозяйствования с другими субъектами рынка. В частности, они также должны выплачивать поземельный налог, и цена муниципальных земель должна учитываться при решении о размещении тех или иных объектов федерального и регионального значения. В настоящее время, например, с большинства таких организаций не берется поземельный налог (а если брать западные аналоги, то следовало бы ввести и существенные экологические платежи). Такая ситуация приводит к неправильной оценке затрат размещения и чрезмерной концентрации многих бюджетных учреждений в крупных городах и центре России. При этом возникает своеобразный порочный круг: размещение новых вузов, бюджетных НИИ, театров, музеев и других объектов государственной собственности увеличивает общую комфортность проживания жителей в таком городе, что, в свою очередь, приводит к существенному росту стоимости земли. Последние же неявные затраты продолжают игнорироваться при оценке затрат деятельности бюджетных организаций, что приводит к дальнейшему росту диспропорций в оценке стоимости земель различных муниципальных образований.

В России в настоящее время уже ведется земельный Кадастр. Однако кадастровые оценки во многом основываются на уже сложившейся степени эффективности земель, при этом вопросы повышения указанной эффективности в связи с изменением направлений использования, как правило, не рассматриваются. Решение этой задачи в общем не под силу местному самоуправлению (имеется в виду сравнение экономической эффективности использования земель в различных муниципальных образованиях предприятиями различных отраслей). Подобное направление анализа в настоящее время известно как маркетинг территорий, и оно должно, несмотря на всю свою важность для городов, осуществляться прежде всего на уровне субъектов Федерации.

Подводя итоги данного раздела, выделим задачи и нормативные акты, принятие которых позволило бы существенно улучшить взаимодействие властей в данной сфере:

  • Регулирование землепользования: определение муниципальных земель и взаимоотношений с другими собственниками в процессе использования городских земель, вопросы экономического и правового зонирования. (Земельный Кодекс);

  • Ведение строительных стандартов промышленной и гражданской застройки на данной территории, а также разработка правил привлечения заемных средств в промышленное и гражданское строительство;

  • Ведение оценочных зон, корректировка стоимости земель (дополнения к земельному Кадастру);

  • Планирование системы расселения, использования дорожной сети и т.д. (Положение о маркетинге территорий).

9. Организация, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства

Функционирование жилищно-коммунального хозяйства в России имеет большую специфику по сравнению с зарубежными аналогами. Это обусловлено, с одной стороны, правом граждан на жилье, зафиксированное в Конституции РФ, что предопределяет особые черты жилищного хозяйства. С другой стороны, в деятельности коммунальных служб фактически присутствует перекрестное субсидирование, что также приводит к особому режиму их функционирования. Поскольку тема эта имеет достаточно большой объем, она разбита на несколько относительно самостоятельных подразделов.

9.1. Особенности содержания жилого фонда в России

Особенности механизма функционирования жилищного хозяйства в РФ по сравнению с другими странами - участницами проекта обусловлены следующими принципиальными моментами:

  1. Наличие конституционного права граждан на жилье (которое, между прочим, вступает в противоречие с другим конституционным правом - на свободу передвижения) предполагает административный, бюрократический механизм реализации данного права. Фактически тем самым в Конституции закреплен институт прописки, резко ограничивающий гибкость рынка рабочей силы.

  2. Прописка и административный механизм распределения жилья приводят к расслоению рынка жилья. Игнорируя многочисленные жилищные аферы, которые имеют место на этой почве, можно выделить другое, крайне важное для функционирования российских городов обстоятельство: невозможность появления класса домовладельцев. Жилье фактически невозможно превратить в капитал: после того, как в доме пропишется (зарегистрируется) арендатор, выселить его возможно только при условии предоставления ему другого жилья "по социальной норме". Таким образом, несмотря на то, что уровень цен на услуги гостиниц в несколько раз превышает уровень арендной платы при сдаче квартир в аренду на "сером" рынке, в России так и не получила развитие сфера строительства так называемых "доходных домов".

  3. В долгосрочной перспективе отсутствие домовладельцев неизбежно приводит к постепенному ветшанию жилья и росту городских трущоб. Очевидно, что пока сохраняется административный механизм распределения жилья, собственники квартир будут вносить плату исключительно за текущее обслуживание жилья. Средства, необходимые для капитального ремонта или реконструкции жилого здания, на практике могут быть получены только из бюджета. Не спасает положение и относительно недавно принятый федеральный закон "О товариществах собственников жилья". Забавно уже само название: под товариществами как видом организационно-правовой формы юридического лица в хозяйственной практике принято понимать объединение лиц, в то время как объединение собственников капитала обычно называют обществом. Но это, конечно, мелочи: главное же в том, что в данном федеральном законе смело попирается ряд положений Конституции РФ. Например, закон: "После организации товарищества все лица, приобретающие помещения в кондоминиуме, становятся членами товарищества немедленно после возникновения у них права собственности на помещение." (ст. 32, п. 4). Конституция: "Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем." (ст. 30). И так далее.

  4. Отсутствие домовладельцев и присвоение ренты (по местоположению, уровню комфортности) потребителями жилищных услуг, как уже указывалось, снижает объемы жилищного строительства со стороны спроса. Дополнительным фактором депрессивного состояния рынка строительных услуг, действующим со стороны предложения, является высокий уровень сметной стоимости строительства нового жилья (в ряде случаев при сопоставимом качестве строительство нового жилья оказывается дороже, чем его приобретение на вторичном рынке). В свою очередь, это во многом обуславливается существенной степенью монополизации в строительной отрасли, способствующей сохранению устаревшей технологической базы.

  5. Институциональные проблемы, предопределяющие специфику функционирования рынка жилья и жилищных услуг в России, приводят к аналогичным трудностям в функционировании коммунальных организаций. Постоянные нарушения прав потребителей в этой сфере, связанные как с техническими (рост изношенности инженерных сетей), так и с экономическими причинами (неплатежи), приводят к тому, что для части потребителей коммунальные услуги поставляются бесплатно, для других же стоимость их существенно завышается. Результатом является увеличение вероятности наступления техногенных катастроф.

На первый взгляд, без принятия существенных мер на федеральном уровне ситуация во многом представляется безвыходной. Местное самоуправление, безусловно, в рамках своей компетенции может создавать службы единого заказчика, осуществляющие подрядные торги за право обслуживания жилого фонда, финансировать ремонт крыш, внутридомовых коммуникаций и фасадов за счет бюджетных средств и т.д. Тем не менее приватизация жилья тем способом, который имел и имеет место в РФ, приводит к тому, что при возникновении собственников отдельных квартир не возникло собственника зданий. Кондоминиумы (товарищества собственников жилья), кооперативы - это определенный выход из создавшегося положения, тем не менее во многом это паллиатив появлению как частных домовладельцев, так и возврату к содержанию жилья муниципалитетом.

Тем не менее зарубежный опыт, в том числе и программа по борьбе с бездомными в США, показывает, что ничего "сверхъестественного" в содержании части жилого фонда за счет бюджетных средств, вообще говоря, нет. В этом отношении жилищные субсидии, предоставляемые малоимущим жильцам, которые не в силах оплачивать полную стоимость содержания жилья и коммунальных услуг, следует рассматривать в рамках аналогичным федеральных программ. Последнее весьма существенно в свете особенностей формирования доходов местных бюджетов, которые напрямую зависят от нормативов распределения регулируемых налогов.

Наконец, принципиальным в данном анализе является вопрос об отмене права граждан на жилье, что позволит, наконец, ликвидировать институт прописки (регистрации) в сегодняшнем виде, а также будет способствовать появлению класса домовладельцев. При этом, очевидно, что объектами собственности последних могут быть только вновь строящиеся здания 3. С другой стороны, без решения данной проблемы рост объемов жилого фонда будет приводить к увеличению нагрузки на местные бюджеты, что в конечном счете может создать кризисную ситуацию.

9.2. Особенности финансирования коммунального хозяйства в России

В процессе становления местного самоуправления в России все большая часть жилого фонда передавалась на баланс муниципалитетам. Ранее это жилье находилось на балансе тех или иных предприятий, которые в силу последнего обстоятельства имели статус "градообразующих". По мере передачи, однако, увеличивались убытки местного самоуправления - жилье в России содержать невыгодно.

Отметим, однако, что за рубежом ситуация иная: рента, получаемая от использования находящегося на балансе муниципалитета жилого фонда - один из существенных источников доходов городского бюджета. Особенностью советской экономики было то обстоятельство, что плата населения за жилье и коммунальные услуги не покрывала издержек по предоставлению этих услуг и расходов на эксплуатацию жилых зданий. Естественно, что по мере завершения переходного периода в экономике России жилищно-коммунальное хозяйство должно стать рентабельным. Реформа ЖКХ, по идее ее разработчиков, была призвана решить эту проблему.

Тем не менее в структуре тарифов на коммунальные услуги есть свои тонкости. В частности, в деятельности коммунальных организаций фактически осуществляется так называемое перекрестное субсидирование. В экономической теории под последним понимается практика установления различных тарифов для разных групп потребителей таким образом, что для части потребителей плата оказывается ниже, а для другой части - существенно выше уровня издержек. При этом общая выручка предприятия, осуществляющего перекрестное субсидирование, должна быть выше его затрат, так что в целом оно функционирует рентабельно.

В российских условиях часть коммунальных организаций предоставляет свои услуги "по единому тарифу", так что формально перекрестное субсидирование отсутствует. Дело в том, например, что расчеты за отопление и горячую воду с населением ведутся через жилищно-эксплуатационные конторы и управления. Население с ЖЭКами рассчитывается по одной цене, в то время как последние оплачивают поставки тепла теплоснабжающим организациям уже по другой (по единому тарифу, одинаковому для ЖЭКов и большинства юридических лиц).

Несколько иначе дело обстоит с холодным водоснабжением и водоотведением, а также подачей электрической энергии. Дело в том, что, в отличие от централизованного теплоснабжения, этими услугами пользуются и частные домовладельцы, непосредственно (а не через ЖЭКи) рассчитывающиеся с коммунальными организациями. В связи с этим здесь перекрестное субсидирование присутствует не только фактически, но и номинально.

Рентабельность деятельности коммунальных организаций отчасти представляет собой результат убыточности ЖЭКов, которая должна компенсироваться затратами городского бюджета. Отметим, впрочем, что в городах, где реформа ЖКХ дошла до создания так называемых служб Единого заказчика, расчеты населения с коммунальными организациями ведется через эту службу. Это обстоятельство важно подчеркнуть. Дело в том, что, кроме рассмотренных убытков от "поставки" коммунальных услуг, ЖЭКи несут еще и свои собственные убытки, связанные с эксплуатацией жилых зданий и прилегающих территорий. Городской бюджет покрывает и этот вид убытков - или непосредственно ЖЭКам, или через службу Единого заказчика.

Все эти тонкости расчетов весьма запутывают понимание сути убытков, возникающих в процессе предоставления коммунальных услуг населению. Абстрагируясь от проблем льготных категорий населения и малоимущих, которым предоставляются жилищные субсидии, большую часть реформы тарифов в ЖКХ можно свести к следующему. Предлагается увеличить тарифы на коммунальные услуги для населения "до уровня единого тарифа", то есть физические и юридические лица будут платить за предоставление коммунальных услуг одинаковую цену. В целом для различных видов услуг это означает увеличение тарифов в два - три раза.

Естественно, такое увеличение тарифов вызовет и рост социальной напряженности. В связи с этим в субъектах Федерации были приняты свои программы реформирования ЖКХ, в которых предусматривается поэтапное увеличение тарифов (опять таки, по разным регионам предусматриваются разные сроки - в целом от пяти до десяти лет). При этом на первом этапе каждая семья не должна тратить на квартплату и коммунальные услуги свыше 16% своего семейного дохода; а на заключительном этапе такой предел составляет 25%.

Однако теоретически устранение перекрестного субсидирования должно привести, наряду с ростом цен для одних групп потребителей, к снижению тарифов для других. В нашем случае это означало бы, например, что рост цен на холодное водоснабжение для населения должен был бы сопровождаться снижением тарифа на холодную воду для нужд теплоснабжения. Но это обстоятельство затушевывается порядком расчетов за коммунальные услуги с населением через ЖЭКи, поскольку вода для последних и для нужд теплоснабжения отпускается по одинаковой цене уже в настоящее время. Поэтому рост тарифа на холодную воду номинально будет уменьшать только убытки ЖЭКов, не более того.

Все коммунальные организации связаны между собой, при этом первичным звеном в цепочке тарифов на коммунальные услуги является тариф на электрическую энергию. Однако в деятельности "Горэлектросетей", благодаря наличию у населения индивидуальных счетчиков расхода электрической энергии, перекрестное субсидирование осуществляется непосредственно. В связи с этим переход к единому тарифу в этом отношении приведет как к увеличению цены за электрическую энергию для населения, так и к ее снижению для остальных потребителей.

В издержках "Водоканала" удельный вес платы за потребляемую электрическую энергию составляет 40-50%, поэтому снижение тарифа на электрическую энергию непосредственно сказывается на себестоимости услуг по водоснабжению и водоотведению. В результате "единый тариф" на водоснабжение (и водоотведение) должен быть снижен как для ЖЭКов, так и для предприятий теплоснабжения.

В свою очередь, удельный вес воды и электрической энергии в издержках по производству тепла и горячей воды составляет 5-10%. Соответственно в сторону снижения должен быть пересмотрен и этот "единый тариф".

Как общий результат, суммарное увеличение тарифов на коммунальные услуги для населения может оказаться примерно на 40% меньше, чем при варианте реформы, предусмотренном федеральной концепцией. Однако в реальности рост тарифов происходит даже не в соответствии с концепцией, а вообще неуправляемо. Из двух зол, как всегда в России, выбрали оба: и затраты бюджетов на дотации ЖЭКам не сокращаются (а на деле даже растут под влиянием инфляции), и население страдает.

При этом 40-50% от общих издержек на теплоснабжение приходится на оплату топлива. В разных городах в теплоснабжении применяются разные энергоносители - газ, мазут, уголь. В результате того, что население оплачивает только часть издержек, предприятия теплоснабжения должны получать соответствующие дотации из городских бюджетов (будь-то через ЖЭКи, службы Единого заказчика или непосредственно). В городских бюджетах этих средств нет - они, как правило, не принимаются при согласовании объемов расходов местных бюджетов региональными финансовыми управлениями, не относясь к так называемым защищенным статьям. Теоретически федеральный Центр должен передавать трансферты регионам для оплаты долгов перед "РАО ЕЭС", на балансе которого находятся ТЭЦ, или перед "Газпромом", региональные отделения которого поставляют газ в городские газоснабжающие организации. Аналогично - должны передаваться средства для оплаты поставляемого с нефтеперегонных заводов мазута. Однако сейчас большинство городов России являются должниками (и многолетними!) энергоснабжающих организаций.

9.3. Зарубежный опыт: использование квазиконкурентных рынков. Децентрализация теплоснабжения

В ФРГ и Франции коммунальные службы являются преимущественно муниципальными. В то же время достаточно широко распространен и опыт применения концессий в коммунальном хозяйстве. Эта форма основана на договоре концессии, в соответствии с которым предприятие коммунальной сферы передается в эксплуатацию частной фирме. Производство услуг осуществляется за счет концессионера, при этом он имеет право взимать с потребителей платежи за предоставление этих услуг. При этом во Франции, наряду с национализированными газовыми сетями и государственной энергетикой, существуют и частные, а также функционирующие на основе договора концессии, компании. Эти компании относительно невелики, однако их роль в повышении эффективности снабжения населения коммунальными услугами представляется весьма значительной.


ДОСЛОВНО - французский опыт 4. Необходимо отметить, что не существует общего правила относительно способа управления производством общественных услуг. В некоторых случаях законодательство устанавливает определенный способ организации производства той или иной услуги в качестве обязательного, например, концессию как способ управления государственными предприятиями, осуществляющими поставками электроэнергии и газа (однако и здесь есть исключения). Иногда законодательство предоставляет выбор способа управления на предприятиях общественного сектора: городской транспорт может быть организован как на правах хозяйственного ведения, так и передан частной фирме.

Сегодня как никогда муниципалитеты обладают свободой выбора, которая не могла существовать во времена широкомасштабной национализации или наоборот, приватизации, касавшихся банковского сектора, телекоммуникаций и т. д.

Газоснабжение. После национализации энергетической отрасли во Франции была объявлена национализация газовой отрасли - добычи, транспортировки и непосредственной поставки газа потребителям (закон № 46-628 от 8 апреля 1946 г.). Однако здесь имелись некоторые исключения.

1. Исключения из принципа национализации.

Муниципалитет, согласно ст. 8, 23 и 36 закона от 08.04.46 г., может принимать участие в производстве и поставке природного газа. Это относится к небольшим предприятиям, объем годового производства которых в 1942 и 1943 годах не превышал 6 млн. кубометров газа. Если же годовой объем производства этих предприятий начинал превышать 7 млн. кубометров в год, то они переходили в собственность государства.

Тем не менее, компании-концессионеры, осуществлявшие поставку газа, в течение срока действия договора-концессии имели право продолжать свою деятельность, не превышая при этом годовой объем производства или объем поставок, равный 12 млн. кубометров.

В случае, когда до вступления в силу закона от 08.04.46 г. поставка газа осуществлялась предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, акционерными обществами или товариществами, деятельность которых регулировалась постановлением от 28 декабря 1926 г., эти предприятия были реорганизованы в муниципальные коммунальные организации.

2. Закон от 6 февраля 1992 г.

Статья 88 закона от 06.02.92 г., основные положения которого регулируют деятельность административных территорий, разрешает осуществлять поставку газа на местном уровне.

Новый механизм позволяет регулировать деятельность муниципальных предприятий коммунальной сферы, созданных после 1946 г.

Всего предприятия, находящиеся в частной собственности, поставляют газ около 400 000 потребителей, что составляет около 3-х процентов от общего число потребителей природного газа.

3. Закон от 12 апреля 1996 г.

Закон от 12.04.96 г. вносит поправку в статью 83 закона от 06.02.92 г. Он разрешает предприятиям, осуществляющим поставку газа, не только продолжать свою деятельность на территории, которую они обслуживали по состоянию на 01.01.96 г., но и расширять сбыт, поставляя газ в те муниципалитеты, которые они обслуживали ранее - когда те не имели собственного газопровода.

4. Закон № 98-546 от 2 июля 1996 г.

Статья 50 данного закона регулирует деятельность по газификации районов Франции, которые не подключены к сетям газоснабжения:

    a) для газификации территории муниципалитета, который в настоящее время не имеет собственного газопровода, префект департамента должен представить соответствующую заявку на газификацию данного муниципалитета;

    b) предприятиями газовой промышленности проводится оценка рентабельности инвестиционных проектов по газификации муниципалитетов;

    c) в план газификации территорий включаются только те муниципалитеты, для которых эффективность инвестиций достигает определенного уровня;

    d) результаты оценки инвестиционных проектов и проект плана газификации направляются префекту округа и мэру муниципалитета, представившим соответствующую заявку;

    e) префект передает министру энергетики проект плана газификации территорий и рекомендации представителей энергетического комплекса, а также рекомендации различных организаций (например, общества потребителей, профсоюзов работников энергетической промышленности и др.);

    f) министр энергетики утверждает план газификации территорий, предварительно представив его на обсуждение в Высший совет по энергетике и газовой промышленности и соотнеся его положения с целями единой национальной энергетической политики.

Теплоснабжение. Во Франции существует приблизительно 150 тепловых магистралей. Так, 10 теплотрасс Парижа обеспечивают приблизительно 1/5 часть потребности всего города в тепле, а также обеспечивает теплом четверть зданий, оснащенных системой централизованного отопления.

Использование тепла регулируется законом № 80-531 от 15 июля 1980 г.

Положения этого закона определяют необходимость получения разрешения на установку оборудования, мощность которого превышает определенный уровень. Он также дает возможность муниципалитету запрашивать информацию о классификации существующих, а также вновь создающихся на его территории сетей теплоснабжения: эта классификация рассматривается и утверждается на определенный срок, не превышающий, однако, 30 лет. Данная классификация позволяет определять приоритетные направления в строительстве новых тепловых магистралей, или наоборот, ограничивать дополнительное расширение сетей (речь идет о подключении к теплотрассе промышленного оборудования или о дополнительном подключении к сети централизованного теплоснабжения).

Что касается управления производством, то закон не предусматривает какой-либо обязательной формы управления. Основным критерием здесь является непрерывность поставок тепла потребителям. Форма управления должна быть предусмотрена в договоре, заключаемом между производителями теплоэнергии и эксплуататорами сетей.

Водоснабжение и водоотведение. Основные положения, представленные выше, относятся и к водоснабжению. Однако существует одна важная особенность, связанная с ценой на воду: ежегодно мэр города должен представлять на совещании муниципального совета отчет о ценах и качестве поставляемой питьевой воды. Данный отчет предназначен для информирования потребителей и должен быть предоставлен общественности.

Водоотведение, в свою очередь, обусловлено необходимостью защиты окружающей среды.

Муниципалитет в обязательном порядке берет на себя расходы по содержанию городской системы водоотведения. Кроме того, он выполняет функцию контроля над системами очистки, расположенными на предприятиях города. Муниципалитет также может брать на себя расходы по содержанию технических установок по очистке, размещаемых на самих предприятиях.

Закон № 92-3 от 3 января 1992 г. предусматривает, что повсеместное предоставление услуги водоснабжения и водоотведения на территории Франции должно быть обеспечено не позднее 31 декабря 2005 года.

Вывозка мусора. В соответствии с законом от 15 июля 1975 г. муниципалитет обязан обеспечивать вывоз городского мусора, а так же вывоз некоторых промышленных отходов (в зависимости от их основных характеристик и количества), который может быть осуществлен без привлечения специальных технических средств.

Муниципалитет может выбирать форму организации вывозки городского мусора.

Электроснабжение. В соответствии с законом № 628 от 8 апреля 1946 г. функции по производству, транспортировке и поставке электроэнергии (и газа, как было указано ранее) были переданы государству. До 1946 года эти выполнение этих функций осуществлялось муниципалитетами.

Законом были предусмотрены некоторые исключения:

    во-первых, не подлежали национализации маленькие частные компании по производству электроэнергии;

    во-вторых, не были переданы государству предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, а также предприятия, не входившие в EDF или GDF (около 200 предприятий, обеспечивающих электричеством 5% населения Франции).

В основе взаимоотношений между муниципалитетами, с одной стороны, и EDF, с другой стороны, лежал договор концессии.

Договор концессии заключается мэром города в соответствии с решением муниципального совета (закон от 15.06.06 г., ст. 6) на срок от 20 до 30 лет с пересмотром через каждые пять лет.

В настоящее время в Национальное собрание Франции представлен законопроект по модернизации и развитию услуг в сфере энергоснабжения с целью его корректировки в соответствие с директивой Европейского союза № 96-92 по электроснабжению.

Согласно положениям директивы, некоторые электроснабжающие организации могут заключать договора на покупку электроэнергии с любым поставщиком, расположенным на территории государств-Членов Евросоюза, или, в случае невыполнения международных соглашений, с поставщиками, расположенными на территории другого государства. Число таких контрактов в 2003 году достигнет 33% в общем объеме договоров на покупку электроэнергии.

Этот проект не отменяет действия закона 1946 г., устанавливающего монополию EDF-GDF, наоборот, он закрепляет ее. Он предусматривает создание основ для перекладывания части издержек общественного сектора на участников деятельности по электроснабжению. Деятельность по доставке энергии потребителям стала независимой от EDF в отношении распределения издержек. Тем не менее, линии электропередач остались в распоряжении EDF. Положения законопроекта также указывают, что предоставление услуг электроснабжения должно осуществляться на всей территории страны непрерывно и по приемлемым ценам.

Что касается муниципальных предприятий, которые осуществляют доставку электроэнергии потребителям, то здесь законопроектом предусматривается следующее: муниципальные предприятия должны взаимодействовать только с EDF, покупая электрический ток, предназначенный для обслуживаемых ими потребителей, а так же для больших компаний, которые потребляют более 40 млн. кВт в год.


Небезынтересно отметить, что при наличии централизованного газоснабжения в большинстве случаев используется схема децентрализованного теплоснабжения. В этом случае текущие издержки по теплоснабжению оказываются существенно ниже, хотя установка дополнительного оборудования (котельной) при строительстве дома требует определенных дополнительных инвестиций. Однако в долгосрочном плане такая схема оказывается не только дешевле, но и способствует повышению качества теплоснабжения. Так, в этом случае жильцы действительно могут регулировать температурный режим при отоплении здания, что в схеме централизованного теплоснабжения технически трудно реализуемо (не говоря уже о большой фактической дифференциации в объемах поставок тепла в различные дома в зависимости от их размещения относительно теплотрасс и степени износа отопительных сетей - как магистральных, так и внутриквартальных и домовых).

9.4. Некоторые выводы и рекомендации

Разница в благоустройстве российских, с одной стороны, и французских и германских городов поражает воображение. Однако, кроме общеизвестного разрыва в экономическом развитии наших стран, здесь действуют и другие закономерности. Среди английских экономистов, специализирующихся на анализе муниципальных проблем, является общепринятым мнение, что "после Второй мировой войны величайшим бедствием, нанесшим наибольший ущерб облику британских городов, являлась фиксированная квартирная плата". Думается, что облик отечественных городов изменялся в лучшую сторону гораздо быстрее, а новые технологии в гражданском строительстве, тепло- и водоснабжении, утилизации отходов внедрялись гораздо быстрее при изменении ряда институциональных условий. Коротко подытожим вышесказанное:

  1. Необходимо внести поправку в Конституцию РФ, отменяющую право на жилье. Жилье является частным, а не общественным благом, и граждане имеют на него такое же право, как, например, и на хлеб. Сохранение конституционного права на жилье предполагает неравенство в пользовании этим правом различных категорий граждан, и вступает в прямое противоречие с другими конституционными правами личности; прежде всего, с правом на свободу передвижения.

  2. Отмена права на жилье должна сопровождаться одновременно принятием законов о борьбе с бездомными и гарантиями бедным малоимущим членам общества. В связи с этим в бюджетном Кодексе должны быть предусмотрены соответствующие статьи, регулирующие покрытие по крайней мере минимального уровня затрат по этому направлению расходов. При этом сегодняшние жилищные субсидии - один из видов таких расходов. Необходимо признать их в качестве одного из видов защищенных затрат (в настоящее время они "растворены" в общих убытках жилищно-коммунального хозяйства, хотя, по сути, являются таким же видом социальных затрат, как, например, детские пособия).

  3. Комплексный пересмотр тарифов жилищно-коммунального хозяйства должен быть осуществлен в качестве единоразовой меры. В противном случае теряется рассмотренный выше кумулятивный эффект, позволяющий существенно снизить увеличение тарифов для населения.

  4. Необходима ревизия расчетов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации за энергоносители. В настоящее время большинство муниципальных образований, даже внешне благополучных, из-за методов осуществления жилищно-коммунальной реформы являются, по сути дела, банкротами.

  5. По-видимому, следует рассмотреть проблему постепенного перехода крупных городов к децентрализованному теплоснабжению. Учитывая рост вероятностей техногенных катастроф, пропорциональный сроку службу и общей длине тепловых магистралей, эта проблема также является крайне актуальной.

  6. Следует принять на вооружение опыт зарубежных коллег в области муниципальных концессий. Это позволяет существенно расширить практику применения муниципального заказа, придав ей устойчивый характер.

10. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и экономическая деятельность местного самоуправления

В процессе сравнительного анализа местного самоуправления в странах-участницах проекта в данном разделе исследовалась проблема поиска подходов к определению оптимального размера муниципального имущества (в соотношении с частным и государственным). Строго говоря, единственным критерием "оптимальности", который здесь удалось обнаружить, является "некоторая степень соответствия" имущественного комплекса муниципалитета запросам населения, предъявляемым на услуги муниципального сектора. При этом муниципальное имущество во Франции может быть приобретено у частных лиц путем выкупа или через суд (если деятельность частного лица наносит ущерб муниципалитету). Источником финансирования такого приобретения является бюджет местного самоуправления. Естественно, раз дело касается бюджета, то решение о приобретении или отчуждении муниципального имущества принимается по согласованию с совещательным органом местного самоуправления. Это касается и сдачи объектов муниципальной собственности в аренду.

Строго говоря, муниципальное имущество во Франции занимает относительно меньший удельный вес в общем имущественном комплексе городов по сравнению с ФРГ. Это связано с тем, что во Франции многие коммунальные предприятия являются либо частными или действующими на правах концессии, либо государственными (общенациональными). В ФРГ коммунальные службы являются в основном муниципальными. Интересно то, что и во Франции, и в ФРГ достаточно большое количество арендаторов частных квартир получают от государства (во Франции) или властей земель и муниципалитетов (в ФРГ) дотации на оплату аренды жилья, что весьма напоминает отечественную практику жилищных субсидий. Тем не менее в обеих этих странах удельный вес общественной собственности остается достаточно большим.

Собственно, сама постановка проблемы максимального сокращения (приватизации) общественного, и в том числе муниципального сектора в экономике характерна скорее для Великобритании времен правления М. Тэтчер. При этом спецификой этой страны, вообще говоря, является формальное отсутствие как конституции (ее заменяет свод основных законов), так и специально закрепленных прав местного самоуправления. В связи с этим поступления от приватизации муниципального имущества (прежде всего - жилого фонда) поступали не в казну муниципалитетов, а непосредственно в государственный бюджет. В то же время и в Великобритании, и во Франции и ФРГ при использовании муниципального имущества (в том числе с предоставлением определенных услуг частным предприятиям) обязательно рассматриваются возможности нарушения общего права конкуренции. Указанные нарушения представляются недопустимыми.

Здесь следует также отметить отечественную специфику российской приватизации. В той же Великобритании приватизация предпринималась "по отраслям", причем по каждой отрасли принимался "свой закон", исполнение которого контролировалось соответствующим министерством и временно действующей комиссией с участием депутатов парламента. В России было создано "суперминистерство" - государственный Комитет по управлению имуществом, имевший свои отделения на местах. При этом, несмотря на то, что основной этап приватизации в России пройден, городские комитеты по управлению имуществом продолжают существовать. Если подойти к анализу ситуации с чисто формальной точки зрения, то самоуправление в России может осуществляться только с позволения этих отечественных "приватизационных комиссаров", поскольку ни одно решение муниципалитета, поскольку оно касается использования городского имущества, не может быть принято без согласования с этим органом. Конечно, это определенное преувеличение. Тем не менее в сегодняшнем виде указанные структуры представляют собой своеобразный управленческий рудимент.

Муниципальное имущество вообще можно рассматривать двояко: с точки зрения материальной базы обеспечения услуг муниципального сектора и как источник доходов местного самоуправления. При этом плата за услуги, которыми обеспечивается население и юридические лица при использовании муниципального имущества, должны покрывать затраты на их производство. Это соображение является практически самоочевидным экономическим правилом. Однако именно здесь опыт зарубежных партнеров во многом является прямо противоположным российскому: за редким исключением, муниципалитеты не имеют на балансе убыточного муниципального имущества, большую часть которого, естественно, представляют собой инженерные сети, городские сооружения и жилой фонд. Все эти объекты в России по большей части являются убыточными. При этом, поскольку налог на пользователей дорог берется с выручки предприятий, он, естественно, никак не связан ни с площадью, ни с качеством покрытия городских улиц и шоссе. Он централизуется в федеральном Дорожном фонде и на уровне субъектов Федерации. При этом последние могут передавать, а могут и не передавать в города часть средств на ремонт и содержание внутригородских дорог. Соответственно, полностью аналогичное положение и с содержанием ливневой канализации.

В предыдущих разделах уже рассматривались проблемы содержания жилого фонда, предоставления коммунальных услуг, земель и городского строительства. Здесь, видимо, можно сделать общий вывод: в России существует огромный разрыв между затратами муниципальных ресурсов на производство услуг и оплатой этих услуг. Большая часть услуг муниципального сектора оплачивается в косвенной форме, через налоги, база и объем которых не связаны, вообще говоря, ни с уровнем, ни с качеством муниципальных услуг. Наконец, управление муниципальным имуществом ведется через посредство совершенно излишнего для местного самоуправления органа - городского комитета по управлению имуществом. Отделы городской администрации, ответственные за реализацию функций местного самоуправления в сферах культуры, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, организации деятельности розничной и оптовой торговли и т.д. не имеют в своем распоряжении соответствующих ресурсов. Любое их решение об использовании того или иного объекта муниципального имущества должно пройти согласование в указанной структуре.

Наконец, если обратиться к опыту дореволюционного местного самоуправления, то следует отметить, что муниципальное имущество широко использовалось для городского предпринимательства. Эта функция муниципального имущества в странах-участницах проекта также реализуется достаточно полно.


ДОСЛОВНО (Франция). Согласно распоряжению Государственного Совета, муниципалитеты не могут участвовать в формировании капитала коммерческих предприятий.

Однако существует три исключения из данного принципа:

  • муниципалитет может участвовать в формировании капитала акционерных обществ (максимум на 50%) с единственной целью гарантировать финансовое участие частных лиц при создании новых компаний;

  • муниципалитет может участвовать в формировании капитала иностранного юридического лица при условии участия в нем по крайней мере одного муниципалитета одной из стран Европейского союза (это участие осуществляется в пределах компетенции муниципалитета);

  • муниципалитет может участвовать в формировании капитала предприятия смешанной формы собственности, имеющего статус коммерческого, в котором от 50 до 80% уставного капитала должно обязательно принадлежать одному или нескольким партнерам, имеющим государственный статус. На практике муниципалитетам принадлежит в среднем 63% капитала предприятий смешанной формы собственности.


Муниципалитеты ФРГ и Франции при определенных условиях могут осуществлять займы, реализовывать инвестиционные проекты. При этом за такой деятельностью осуществляет контроль вышестоящие региональные власти. Однако в России такое конструктивное взаимодействие между различными уровнями власти, вообще говоря, в настоящее время затруднительно. В связи с этим остается открытым вопрос, а каковы, собственно, могут быть предприняты действия по отношению к российскому муниципалитету, отказывающемуся обслуживать свой долг? При этом местное самоуправление в качестве мотива всегда может привести изменение нормативов распределения регулируемых налогов, принятое региональными властями, что привело к ухудшению его финансового состояния и обусловило невозможность обслуживания долга. Таким образом, в отечественных условиях займы местного самоуправления, в том числе и под залог муниципального имущества, направленные на улучшение состояния городской инфраструктуры, невозможно отражать в бюджете. Но во Франции на обслуживание долга направляются именно бюджетные средства. В США займы являются основным источником городского развития, затраты по их обслуживанию могут составлять до 20-25% доходов бюджета (нормальный показатель).

Подводя итог данного раздела, выделим некоторые выводы и возможные рекомендации:

  • В связи с завершением "эпохи приватизации" необходимо вернуться к обычному режиму использования и распоряжения муниципальным имуществом, передав функции городских и районных комитетов по управлению имуществом соответствующим отделам местного самоуправления. Для этого необходимо принять Закон "О порядке использования и распоряжения муниципальным имуществом".

  • Оплата услуг муниципалитетов должна соотноситься с качеством и объемом предоставляемых услуг - это гарантия содержания и развития муниципальных ресурсов, при помощи которых оказываются эти услуги. Это затрагивает как услуги коммунальных служб, так и дорожной сети, зеленых зон, парков. Тарифы на услуги первых рассматривались выше, здесь необходимо добавить "Положение об установлении и отмене городских сборов", или внести дополнения, регламентирующие использование средств Дорожного фонда.

  • Учитывая необходимость развития рынка муниципальных ценных бумаг, что позволит привлечь инвестиции в развитие городского хозяйства, следует также принять "Положение об имущественном обеспечении займов местного самоуправления".

11. Финансы муниципального образования

Несмотря на то, что Конституция РФ во многом "прописана" под сильную президентскую власть и в этом отношении имеет прямые аналогии государственным устройством Франции, бюджетное устройство России имеет больше общего с устройством ФРГ. Небезынтересно здесь также и то обстоятельство, что это не связано напрямую с федеративным устройством нашей страны - федеративное устройство США имеет принципиально другую конструкцию (см. также §1 данного доклада).

В России также, как и в ФРГ, основными источниками доходов местного самоуправления являются регулируемые налоги, причем налог на добавленную стоимость имеет еще и функцию выравнивания доходной части бюджетов земель. Рассмотрим структуру налогов в федеральных государствах (ФРГ и США) несколько подробнее.


ДОСЛОВНО:

Таблица 1. Структура налоговой системы ФРГ 5

Вид налогаДоля от общей суммы налогов, примерно, %Кому принадлежит, %
Подоходный52,4Федерации - 42,5
землям - 42,5
общинам - 15
НДС14Федерации - 65
землям - 35
Корпорационный4,3Федерации - 50
землям - 50
Имущественный1,4землям - 100
Поземельный1,5общинам - 100
Промысловый, в т.ч.:  
- на доход от промысла и промысловый капитал

 

- на сумму выплаченной зарплаты

 

Федерации - 20
землям - 20
общинам - 60

общинам - 100

На приобретение земли0,6землям и общинам
На движение капитала и векселей0,2Федерации - 100
Страховой0,5Федерации - 100
Противопожарный-землям - 100
На автомобили2,2землям - 100
На игристые вина0,1Федерации - 100
На бензин и нефтепродукты6,7Федерации - 100
На табак3,7Федерации - 100
На крепкий алкоголь1,4Федерации - 100
На уксусную кислоту-Федерации - 100
На пиво0,5землям - 100
На кофе, чай0,5Федерации - 100
На сахар, соль, спички0,5Федерации - 100
На электролампы-Федерации - 100
На игральные карты-Федерации - 100
На бега и лотереи0,3землям - 100
Прочие (на напитки, увеселительные заведения и кино, на владельцев собак, на охоту и рыболовство и т.д.)0,2общинам - 100

Главным инструментом горизонтального выравнивания (между землями) выступает НДС, при этом широко применяется механизм передачи (трансферта) налоговых поступлений от одних ("богатых") земель к другим ("бедным"). 75% поступлений от НДС в бюджеты земель распределяются между ними, исходя из численности населения. 25% поступлений в бюджеты богатых земель поступает в фонд субсидирования бедных земель. Кроме того, 2% дохода от НДС, поступающего в федеральный бюджет, используется в виде дополнительных субсидий землям с низким уровнем доходов. При определении объема изымаемых у одних земель средств и передаваемых другим учитываются в основном фискальные и отчасти бюджетные потребности земель. Исходным моментом здесь является определение налоговых потенциалов земель и их среднего уровня. Налоговый потенциал рассчитывается как сумма налоговых поступлений в бюджет земли и 50% унифицированных (усредненных) поступлений в местные бюджеты от подоходного налога, налога на имущество и промыслового налога.

В качестве показателя, характеризующего потребность земли в налоговых поступлениях, используется среднедушевой уровень совокупных налоговых поступлений в бюджеты земель по Федерации в целом. Этот показатель умножается на численность населения земли и тем самым определяется так называемая социальная нагрузка на бюджет.

Для определения объема и направления трансфертного платежа уровень "социальной нагрузки" сравнивают с величиной налогового потенциала земли. При этом не ставится задача добиться 100% выравнивания налогового потенциала. Земли, потенциал которых составляет 100-

102%% от среднего уровня, в процессе выравнивания обычно не участвуют. В результате трансфертных платежей потенциал бедных земель удается поднять до нормативного уровня (95% от среднего).

На уровне местных органов власти выравнивание посредством трансфертов между муниципалитетами не производится. Общим принципом является выделение части бюджетных доходов земель в фонд субсидирования местных бюджетов, что характеризует достаточно большую зависимость местных органов от органов управления земель. Приоритет последних также проявляется в том, что стандартные величины местных налогов устанавливаются финансовыми ведомствами земель. Общины располагают лишь правом уменьшения налогообложения или освобождения от него.

Следует также отметить, что большую роль в осуществлении коммунальных функций и полномочий в ФРГ выполняют районы и города в ранге районов. Так, можно отметить следующие функции, выполняемые районами:

  • функции в области планирования: генеральное планирование строительства, городское, районное финансовое планирование;

  • функции в области образования и обслуживания населения: управление подготовительными школами, общеобразовательными курсами для взрослых, реальными училищами, общеобразовательными и средними школами, детскими садами, детскими площадками, службами здоровья, спортивными сооружениями, театрами, системой водоснабжения и теплофикации, местным транспортом, больницами, клиниками для умственно неполноценных людей, домами для престарелых, поддержание дорог и шоссе, охрана водоемов и некоторые другие;

  • контрольные функции: выдача лицензий, дорожный контроль, контроль за загрязнением воздуха, за продуктами питания, пожарный надзор, ветеринарная служба, служба регистрации и межевания земель.

Районы занимают ведущее положение в административно-территориальном делении земель. Это обусловлено тройственным положением районов: во-первых, они являются звеном административной государственной системы; во-вторых, выступают как самостоятельная коммунальная единица, в-третьих, они одновременно являются объединением общин. Представительным органом района является крайстаг (районное собрание). Во всех землях имеется свой закон о коммунальных выборах и положение о порядке их проведения. Выполнение исполнительными органами районов и общин своих функций во многом обеспечивается за счет субсидий из бюджетов земель, собственные налоговые поступления покрывают не больше 30% их потребностей в финансовых средствах.

Другую модель налоговой системы и бюджетного устройства можно рассмотреть на примере США. Хотя и здесь основное налоговое бремя приходится на физических лиц, общая картина выглядит существенно иначе:

Таблица 2. Структура налоговых поступлений по уровням управления в США за 1984 г., в процентах

Виды налоговВсегоФедерацияШтатыМестные органы
Подоходный налог с граждан4971,329,90,5
Налог с корпораций10,013,77,90,1
Налог с продаж22,211,948,714,8
Налог со стоимости имущества13,1-1,980,3
Прочие налоги5,73,111,14,3
Всего100100100100

США - федеральное государство, конституция которого делит функции государственной власти между федеральным правительством и правительством штатов. Федеральное правительство и правительства штатов пользуются конституционным правом налогового обложения. В связи с этим существует федеральная налоговая система и налоговая система штатов. В свою очередь, по конституции штатов административные единицы местного управления имеют свои налоговые системы, структура которых оговаривается в положениях конституций штатов. При этом для современной американской налоговой системы характерно параллельное использование основных видов налогов как федеральным правительством, так и правительством штатов и местными органами власти. Это относится к подоходным налогам и акцизам на отдельные товары, к налогам с наследств и дарений, к взносам в фонды социального страхования. В результате население уплачивает три вида подоходного налога (федеральный, штатный и местный), два вида поимущественного налога (штатный и местный).

В то же время из таблицы 2 можно сделать вывод, что основным источником налоговых поступлений на уровне федерального правительства является подоходный налог с граждан, на уровне штатов - налог с продаж, на уровне местных органов власти - налог на имущество. При этом никаких нормативов распределения общих налогов не применяется. Кроме того, в отличие от ФРГ, и бюджетная система, и налоговая система в США являются весьма децентрализованными. Так, в отдельных штатах подоходный налог (в бюджет штата) с населения не взимается вообще; там же, где он взимается, варьируются как налоговые ставки, так и величина необлагаемого минимума. Ставки налога на имущество устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно. (Следует отметить, что ставки поимущественного налога едины как для собственности отдельных граждан, так и корпораций. Подавляющая часть налога формируется за счет собственности граждан и в меньшей степени - корпораций).

В отличие от ФРГ, в США, строго говоря, нет районного административно-территориального деления. Исторически функции, подобные районам, здесь выполняли графства - своеобразная форма самоуправления негородского населения. Однако образовать муниципалитет (и тем самым выйти из состава графства) в большинстве штатов весьма просто:

  • должно быть соблюдено требование к минимальной численности населения (в разных штатах от 70 до 300 человек);

  • должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета;

  • под петицией требуется собрать подписи 20-25% жителей, имеющих право голоса;

  • необходимо провести общее голосование в поселении по вопросу инкорпорации;

  • муниципалитет образуется только в том случае, если за это высказалось большинство голосующих;

  • если при голосовании предложение отвергается, то следующая попытка инкорпорирования допускается только через определенный промежуток времени.

В настоящее время административные границы графств в связи с образованием новых муниципалитетов во многом размыты.

Другим существенным отличием местного самоуправления в США является наличие множества специальных округов, таких, как школьные, пожарные, по водоснабжению, по охране почв, жилищного строительства, дренажные, санитарные, включая канализационные, по дорожному строительству, общественному транспорту, энергоснабжению, здравоохранению, ирригации и охране вод, рекреации и другие. Специальные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении от других местных органов; они выступают как самостоятельные "правительственные единицы"; имеют право заключать соглашения и контракты; приобретать объекты собственности и распоряжаться ими; имеют право на сбор налогов и пошлин определенного назначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег по финансовым обязательствам. Границы округа как правило не совпадают с границами отдельных графств и муниципалитетов; при этом в каждом специальном округе образуется руководящий орган, обычно из 5-7 человек, избираемых населением, либо назначаемых властями штата или местными органами. Инициатива создания специальных округов может принадлежать как населению конкретного региона, так и администрации штатов или местных органов, но независимо от этого компетенция округа и его границы утверждаются властями штата, а в пределах отведенных им полномочий советы округов пользуются полной административной автономией, в том числе самостоятельно устанавливают уровень целевых налогов, тарифов, формы и размеры заемных средств, составляют свои бюджеты, нанимают персонал и так далее.


Таким образом, финансовая организация служит результатом распределения функций общественного сектора между различными уровнями власти, но не наоборот. Действующая в России организация межбюджетного перераспределения средств в этом отношении не представляется чем-то уникальным. Определенная проблема возникает в связи с тем, что при фактическом районном административно-территориальном делении и налогово-бюджетной системе, аналогичной ФРГ, в России действует норма, позволяющая создавать новые муниципалитеты, аналогичная США. Тем не менее создание округов, в рамках которых будут реализовываться государственные полномочия, позволяет решить эту проблему. Основные же трудности сегодняшнего времени заключаются не только в незаконченности процесса государственного строительства, но и в продолжении формирования основных стоимостных пропорций, что постоянно затрудняется непоследовательностью законодателя (так, например, сделки купли-продажи с вовлекаемыми в легальный рыночный хозяйственный оборот землями в связи с принятием Земельного Кодекса приведет, по разным оценкам, к единовременному 10-20 процентному росту ВНП. В меньшей пропорции, но все же увеличатся и поступающие от сделок с землей налоги). В связи с этим также стоит отметить и практически сформировавшееся в России мнение о том, что "налоговое бремя является невыносимым", "необходимо сбросить налоговую удавку". В России совокупное налоговое бремя в настоящее время не превышает 25-27%% ВНП. Во всех странах - участницах проекта оно существенно выше (примерно 40% ВНП). При этом, как уже указывалось выше, часть ресурсов в России не вовлечена в хозяйственный оборот, что делает оценку налогового бремени еще и завышенной. На основе чего же тогда сложилось указанное мнение?

Отчасти здесь "повинна" историческая традиция: в конце восьмидесятых - начале девяностых годов налоги в России платили только государственные предприятия, т.н. предприятия новых форм собственности (малые предприятия, кооперативы) практически были освобождены от налогов. Однако еще более существенным представляется то обстоятельство, что в "капиталистических" странах в целом, и во Франции, ФРГ и США в частности, основное налоговое бремя лежит на гражданах - физических лицах. При этом доля только подоходного налога с физических лиц составляет 45-55%, в общих налоговых поступлениях, не считая налогов, уплачиваемых с собственности. В России доля налоговых поступлений от плательщиков - физических лиц не превышает, по-видимому, 25%. При этом перераспределение налогового бремени при действующей политической структуре, скорее всего, невозможно. Учитывая огромную дифференциацию личных доходов в России, при реализации подобных предложений невозможно будет обойтись без введения резкой прогрессивной шкалы налогообложения, чтобы восполнить потери от снижения налогов на плательщиков - юридических лиц. Естественно, что олигархическая политическая структура, несмотря на формальное присутствие сильной коммунистической партии, не допустит подобных изменений 6.

Следует отметить, что при такой структуре налоговых поступлений местное самоуправление в России гораздо меньше зависит от индивидуальных налогоплательщиков, чем в других странах - участницах проекта. В финансовой организации местного самоуправления в настоящее время, по-видимому, следует выделить две наиболее острые проблемы:

  1. Текущая, краткосрочная. Наибольшую тревогу вызывает проблема задолженности большинства муниципальных образований за поставку энергоносителей. Эта проблема уже рассматривалась выше. Без ее решения в ближайшее время может наступить не только различные негативные "технические последствия", но и часть муниципалитетов будет признана банкротами и начнутся процессы по отчуждению муниципального имущества.

  2. Перспективная, долгосрочная. В перспективе вызывает тревогу то обстоятельство, что муниципальные образования по большому счету не заинтересованы в целенаправленной работе по улучшению своего финансового состояния. Распределяемые налоги в настоящее время составляют от 50 до 90 процентов налоговых поступлений местного самоуправления, причем при введении налогового и бюджетного Кодексов в полном объеме местные налоги будут играть еще меньшую роль. В этих условиях особое значение приобретает вопрос о стабильности нормативов распределения регулируемых налогов в течение длительного периода. Но практика реального управления показывает, что эти нормативы меняются ежегодно. Такая ситуация приводит к тому, что муниципалитеты фактически перестают заниматься стратегическим планированием (за исключением крупных региональных центров), сосредотачивая усилия на решении исключительно текущих задач.

К решению долгосрочных проблем невозможно будет подступиться до тех пор, пока субъекты Федерации будут выступать фактически "дублерами" муниципалитетов. В настоящее время субъекты Федерации имеют все те же структуры управления, что и муниципалитеты, примерно с теми же самыми задачами. В таких условиях возникает естественная "конкуренция за ресурсы" и поле для "бюрократического торга". Предложенная схема реализации государственных функций во второй части доклада позволяет "развести" задачи субъекта Федерации местного самоуправления посредством организации округов.

С другой стороны, с целью реализации крупных инвестиционных проектов необходимо отработать механизм муниципальных займов и обращения муниципальных ценных бумаг, о чем отчасти уже говорилось в предыдущем параграфе. И здесь роль субъектов Федерации и территориальных управлений федеральной комиссии по ценным бумагам остается чрезвычайно важной.

Наконец, отдельной проблемой является организация эффективного взаимодействия местного самоуправления с централизованными внебюджетными фондами - пенсионным, социального страхования, занятости, медицинского страхования. В ряде случаев с целью рационализации деятельности этих организаций и снижения затрат имело бы смысл передача их средств в своего рода "доверительное управление" местному самоуправлению. Фактически в городах с численностью до 100 тыс. человек населения это позволило бы значительно снизить издержки по содержанию административного аппарата этих фондов и увеличить эффективность их деятельности за счет объединения усилий. Дело в том, что все эти организации пользуются при расчетах выплат одной и той же базой данных о характеристиках городского населения, которая поддерживается муниципалитетом. Все задачи в области социального обеспечения также имеют существенное пересечение. Таким образом, передача функций этих фондов городскому финансовому отделу при одновременном сохранении контроля за исполнением этих задач способствовала бы их более эффективному решению.

Выводы, рекомендации:

  • Реальное местное самоуправление может быть основано только на собственных источниках доходов. Не имеет смысла создавать муниципальное образование, покрывающее свои потребности в финансовых средствах исключительно за счет дотаций субъектов Федерации. Таким образом, необходима определенная корректировка действующего законодательства, позволяющая учитывать при создании новых муниципалитетов имеющуюся налоговую базу.

  • В то же время дотационность многих муниципальных образований является следствием передачи на их уровень исполнения государственных полномочий, а также результатом практики постоянного ежегодного пересмотра нормативов регулируемых налогов. В связи с этим при организации округов необходимо установить федеральный, централизованный контроль как за исполнением государственных полномочий, так и за соблюдением прав местного самоуправления в финансовой сфере. Эта обязанность может быть возложена на органы федерального казначейства. В противном случае, например, проблема своевременного перечисления долгов муниципалитетов за энергоносители, покрываемая федеральными трансфертами, может оказаться неразрешимой - у субъектов Федерации всегда найдется, куда еще можно потратить выделенные средства.

  • Необходимо провести рационализацию деятельности централизованных внебюджетных фондов в системе социального обеспечения и обеспечения занятости населения. Там, где это возможно, необходимо передать функции в этой сфере местному самоуправлению, что также требует пересмотра действующего законодательства в соответствующих сферах.

  • Здесь же следует отметить проблемы "безадресных неденежных" льгот, оказываемых за счет местного самоуправления. Это прежде всего льготы в области пользования общественным транспортом, жилищно-коммунальными услугами, связью, медикаментами. Как правило, большинство этих льгот несправедливы (так как не обеспечивают равенства пользования льготных категорий граждан) и неэффективны (так как способствуют завышению убытков организаций, предоставляющих льготы и перекладыванию части оплаты на нельготируемые категории граждан). Необходимо произвести замену этих льгот целевыми денежными выплатами, что также потребует пересмотра большого количества нормативных актов.

12. Заключение: мотивация муниципальных служащих. Закон о гражданской службе

Реализация данного проекта и изучение зарубежных материалов, касающихся государственного устройства и взаимодействия различных органов власти в процессе предоставления услуг общественного сектора населению, оставляет двойственное впечатление. Сравнительный анализ практики местного самоуправления и нормативных актов, действующих в этой сфере в различных странах, можно изучать бесконечно, и это действительно представляет огромный интерес (например, что лучше - театры или библиотеки? Во Франции, по признанию самой французской стороны, мало муниципальных библиотек (около 1500), но много муниципальных театров - почти в каждом муниципалитете. В ФРГ - наоборот). Нормативная база и опыт работы местного самоуправления в Российской Федерации во многом не уступает, а в чем-то и превосходит изученные зарубежные аналоги.

В чем же проблема сравнительной неэффективности функционирования отечественного общественного сектора по сравнению с зарубежным? По моему мнению, во многом дело заключается в профессионализме зарубежных коллег. При этом проблема не в общей образованности последних, но в их приверженности делу, понимании своих обязанностей и стремлению к повышению эффективности работы. Это непосредственно связано с их карьерным ростом.

При этом муниципальные служащие по объему социальных благ и защиты со стороны государства ничем не отличаются от государственных служащих как во Франции, так и в Германии. В государственное обеспечение входят предоставление жилья, медицинского обслуживания, пенсионного обеспечения, оплаты отпусков.

При этом особую важность имеет то обстоятельство, что статус гражданских служащих во много сходен со статусом военнослужащих. И несмотря на то, что обязанности министра обороны часто исполняют гражданские лица, в вооруженных силах от командира взвода до начальника генерального штаба все же служат профессиональные военные. Политика "вращающихся дверей" как в государственной службе в целом, так и в муниципальной службе в частности приводит к тому, что должности начальников управлений, заместителей мэра и губернатора занимают не профессиональные работники сферы государственного и муниципального управления, но люди, принадлежащие к политической или хозяйственной элите. Обычно они достаточно плохо представляют суть проблем, стоящих перед общественным сектором, зато достаточно хорошо разбираются в корпоративных связях.

В связи с этим необходимо разделить собственно гражданскую службу и политическую деятельность. Глава местного самоуправления и городской представительный орган должны избираться, но они должны назначать городского управляющего только из числа профессиональных муниципальных служащих (здесь вполне уместна процедура открытого конкурса на замещение вакантной должности). Должны вестись реестры свободных должностей в различных муниципальных образованиях России. Люди, вступившие на эту стезю, должны видеть возможности профессионального роста, перемещения из одного муниципалитета в другой, более крупный, смены региона проживания и т.д. Поэтому без принятия закона о гражданской службе, регулирующего все эти отношения, как представляется, все остальные законы будет некому исполнять; точнее, они будут исполняться только в той части, которая выгодна в настоящий момент корпорации (клану), находящемуся у власти в том или ином регионе или городе.

П. А. Ореховский

Обнинск, июнь 1999 - январь 2000


1 В отечественной практике - селитебная зона, промышленная зона.

2 В отечественной практике аналог - подробная детальная планировка (ПДП).

3 Следует отметить, что в настоящее время каждое дополнительное жилое здание, возводимое в городе, означает прямые убытки местного самоуправления. Это, естественно, не способствует развитию как жилищного строительства, так и экономики в целом.

4 Материал предоставлен французскими участниками проекта непосредственно по запросам российской стороны.

5 Кроме данных, предоставленных участниками проекта, использовались российские источники: Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах (обзор)/ Сибирское отделение советской социологической ассоциации (Томский филиал)- Томск - 1990. - С. 131-132; Налоговая политика в индустриальных странах (сборник обзоров)/ ИНИОН РАН, Москва 1995.- С 32-35.

6 Например, в послевоенные годы максимальная ставка подоходного налога в США превышала 80%, что не мешало самым высоким темпам экономического роста в пятидесятые - шестидесятые годы. Отмена резко прогрессивной шкалы и переход к современной двухуровневой ставке взимания подоходного налога состоялся только при Рейгане, в восьмидесятые годы.


Предыдущая часть   Вернуться в Архив публикаций  

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.