Аудиторские и
консультационные услуги
Аудиторские услуги
Консультирование предприятий
Консультирование органов власти
Образовательные
программы
Переподготовка муниципальных служащих
Система дистанционного образования
Бизнес-семинары
Муниципальные
исследования
Экономика жилищно-
коммунального хозяйства
Экономика здравоохранения
и образования
Экономика средств
массовой информации
Междисциплинарные исследования
 

Бюджетная обеспеченность муниципалитетов Таймырского автономного округа и методики ее выравнивания
Ореховский П. А., Слесарев Д. А.

Бюджетная обеспеченность муниципалитетов Таймырского автономного округа и методики ее выравнивания


Подходы к определению бюджетной обеспеченности в регионах и муниципалитетах - финансовых донорах и реципиентах финансовой помощи

Российский законодатель нигде однозначно не определяет понятие “бюджетной обеспеченности”. Это приводит к разночтениям того, что требуется выравнивать. В “Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений” понятие бюджетной обеспеченности определяется следующим образом:

“Объектом выравнивания в процессе межбюджетного регулирования должна быть бюджетная обеспеченность муниципальных образований, измеренная как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям одного уровня с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете одного жителя”.

Одновременно в статье 64 п.4. ФЗ 131 указывается: “4. В случае, если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) либо при невыполнении муниципальным образованием требований указанного закона субъекта Российской Федерации о перечислении субвенций централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного муниципального района (городского округа) нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в размере указанных субвенций.

Порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций и централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона и Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Размер предусмотренной настоящей частью субвенции для отдельного муниципального района (городского округа) не может превышать 50 процентов разницы между общими доходами бюджета муниципального района (городского округа), учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)”.

Другими словами, если бюджетная обеспеченность более чем в два раза превышает среднюю по субъекту Федерации, то половину этого превышения предлагается централизовать в Фонде финансовой помощи муниципальным районам (городским округам). При этом речь идет о бюджетной обеспеченности до выравнивания - другими словами, речь идет о собственных доходах муниципального образования. Если все это формализовать, то мы получим

Бюджетная обеспеченность муниципалитетов собственными доходами:

где:

ОДi - обеспеченность i-того муниципального образования собственными доходами;

ДПi - доходный потенциал i-того муниципального образования;

Нi - численность населения i-того муниципального образования.

Если бюджетная обеспеченность i-того муниципального образования составляет 200 и более процентов от уровня средней по субъекту Федерации, данный муниципалитет перечисляет субвенцию (отрицательный трансферт) в ФФПМР. Объем такой субвенции согласно ФЗ-131 вычисляется по формуле:

где:

СУБi - субвенция (отрицательный трансферт) от высокообеспеченного муниципального образования в Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Такая трактовка может привести бюджетной обеспеченности может привести к существенным ошибкам. Рассмотрим гипотетический случай дотационного субъекта Федерации (в реальности ему может соответствовать, например, Алтайский край, на 60% формирующий свой бюджет за счет дотаций и субвенций федерального центра). Предположим, что средняя бюджетная обеспеченность после выравнивания равна 6 тыс. руб. Далее, предположим, что собственные доходы муниципальных образований, в которых проживает 70% населения, составляют порядка 1 тыс. руб. на человека, в остальных муниципальных образованиях обеспеченность составляет 4 тыс. руб. на человека. Тогда средняя бюджетная обеспеченность в данном регионе будет равна:

(0,7*1 + 0,3*4) = 1,9 тыс. руб./чел.

Таким образом, муниципальные образования с обеспеченностью в 4 тыс. руб. должны будут перечислить трансферт в размере 100 руб. на 1 человека. А потом получить дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере 2,1 тыс. руб./чел. Это противоречит самому духу закона ФЗ-131. Ошибка здесь возникает в силу неверного понимания бюджетной обеспеченности для дотационных муниципалитетов - если бы их бюджеты были сбалансированы, тогда бы этой проблемы не было.

Такая ситуация легко может сложиться и в ТАО. В 2002 году к положению “отрицательного трансферта” приближалась Дудинка (собственные доходы составляли 21,58 тыс. руб. по сравнению со среднеокружными в 12,21 тыс. руб. - см. данные, приведенные в разделе данного отчета “1.1.2. Доходы бюджетов муниципальных образований округа”). Но Дудинка - финансовый донор округа, а 2004 г. подобная ситуация складывалась на Диксоне (20,79 тыс. руб. собственных доходов по плану при плановой среднеокружной цифре 13,12 тыс. руб.) - и это при том, что Диксон получает более 70% дотаций.

Далее в “Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений” понятие бюджетной обеспеченности муниципального образования формализуется следующим образом:

где:

НПi - налоговый потенциал i-того муниципального образования;

Нi - численность населения i-того муниципального образования.

КРПi - поправочный коэффициент расходных потребностей i-того муниципального образования;

ПД - суммарный прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

Нi - численность населения субъекта Российской Федерации.

Такое определение, строго говоря, корректно только в том случае, когда доходы бюджетов равны расходам. Но как раз это условие в настоящее время и не выполняется. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации предполагает, что муниципалитеты будут иметь сбалансированные бюджеты только к 2009 году.

Кроме того, от формулы, учитывающей долю налогов данного муниципалитета в общей сумме муниципальных налогов, собираемых на территории региона, невозможно перейти к формуле Доходы - Расходы = Дефицит бюджета. В результате бюджетное выравнивание на основе таких принципов не позволяет выйти на объемы помощи муниципалитетам, которые позволили бы покрыть неотложные нужды.

По мере ликвидации дефицитов бюджетов муниципалитетов ТАО, связанных с выполнением основных, закрепленных за ними полномочий и формировании достаточной собственной налоговой базы, будет необходим переход к рассмотренному понятию бюджетной обеспеченности. В настоящее время при определении бюджетной обеспеченности предлагается опираться на действующую редакцию Бюджетного Кодекса, учитывающую дотационность муниципалитетов и регионов:

“Статья 135. Предоставление финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.

Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Статья 139. Взаимоотношения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

1. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

  • предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

  • предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

  • иные формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации”.

Таким образом, следуя логике Бюджетного Кодекса, выравнивание бюджетной обеспеченности должно приводить к обеспечению финансирования минимального объема бюджетных услуг, т.е. к покрытию доходами определенных необходимых расходов бюджета. Поэтому в дальнейшем в рамках настоящего проекта будем определять бюджетную обеспеченность местного самоуправления как уровень покрытия расходов муниципалитетов доходами (как собственными, так и дотациями, поступающими из вышестоящих бюджетов). Под выравниванием бюджетной обеспеченности понимается достижение уровня покрытия расходов, близкому к 100%. Бюджетная обеспеченность до выравнивания представляет собой уровень покрытия расходов собственными доходами. В этом случае формулы расчетов будут следующими:

где:

Ri - расходы i-того муниципального образования на душу населения;

- сумма расходов i-того муниципального образования по репрезентативной выборке, обеспечивающей финансирование минимальных социальных стандартов;

Нi - численность населения i-того муниципального образования.

Бюджетная обеспеченность муниципалитетов собственными доходами определяется по следующей формуле:

В случае, если бюджетная обеспеченность i-того муниципального образования составляет 200 и более процентов, в соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” ФЗ-131 данный муниципалитет перечисляет субвенцию (отрицательный трансферт) в ФФПМР. Объем такой субвенции вычисляется по формуле:

Некоторую сложность в таком понимании бюджетной обеспеченности представляет понятие “репрезентативной выборки”, которая должна покрывать основные минимальные социальные стандарты. Для подавляющего большинства российских муниципальных образований до 90% расходов бюджетов 1 составляют следующие четыре статьи:

  • государственное управление и местное самоуправление;
  • жилищно-коммунальное хозяйство;
  • образование;
  • здравоохранение и физическая культура.
Эта же картина наблюдается и в муниципалитетах ТАО. Некоторым исключением является Диксон: здесь указанные четыре статьи охватывают 70% бюджетных расходов - и весьма высок удельный вес так называемых “прочих расходов”, дающихся без расшифровки. Таким образом, указанные четыре статьи и представляют собой репрезентативную выборку, в отношении которой впоследствии и надо производить бюджетное выравнивание.

Методические подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципалитетов Таймырского автономного округа

Целью межбюджетного выравнивания является обеспечение возможности муниципальных бюджетов осуществлять финансирование минимального объема бюджетных услуг. Выравнивание, кроме того, должно учитывать объективные различия, существующие в природно-климатическом и географическом положении муниципалитетов.

В то же время достичь этой цели можно с помощью различных методов. Так, например, Фонд финансовой помощи можно определять следующим образом:

  • На основе экспертных решений при подготовке бюджета, закрепляя данный объем решением регионального законодательного органа (такой подход практикуется в ряде регионов, в частности, в самом Красноярском крае).
  • На основе фиксации удельного веса Фонда финансовой помощи в общих доходах регионального бюджета.
  • На основе нормативов распределения доходов, зачисляемых в региональный бюджет.
В ходе обсуждения данных вариантов со специалистами финансового управления ТАО был выбран третий вариант. Первый представлялся слишком уязвимым из-за политического лоббирования, второй не обеспечивал необходимой гибкости: существенная часть доходов регионального бюджета представляет собой субвенции федерального Центра по исполнению как тех или иных федеральных полномочий, так и на реализацию разнообразных программ, осуществляющихся на территории округа. Кроме того, специалистами финансового управления ТАО отмечалась высокая точность финансового планирования: при небольшом количестве населения округа (менее 40 тыс. человек) и сравнительно небольшой бюджетной сети они имеют данные для прямых расчетов расходов по каждому бюджетополучателю. В связи с этим фактические дотации, осуществлявшиеся из бюджета округа муниципалитетам, соответствовали бюджетным потребностям с высокой степенью точности.

Таким образом, при отработке вариантов методики бюджетного выравнивания, предлагаемых к рассмотрению ниже, использовались следующие принципы:

  • простота, сравнительно небольшое количество расчетов, для чего количество поправочных коэффициентов сводилось к минимуму;
  • сравнимость с аналогами и использование общих понятий (с методикой распределения ФФПМР Красноярского края, Самарской области, Ленинградской области, а также методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений);
  • верификация Методики должна была показывать результаты, близкие к фактическому распределению дотаций; отклонения должны быть понятны и объяснимы.

1 По данным Конгресса муниципальных образований (КоМО) и Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ).


Предыдущая часть   Вернуться в Архив публикаций   Следующая часть

 © Лаборатория экономического анализа. При использовании материалов ссылка на ЛЭА обязательна.